Urteile: Zuverlässigkeitsüberprüfung 2005 - 2008

VG Düsseldorf, Beschluss vom 22.04.2005 - 6 L 742/05

Tenor
Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache die Zuverlässigkeit des Antragstellers zu bejahen.
Die aufschiebende Wirkung der Klage 6 K 1376/05 des Antragstellers gegen den an die M AG gerichteten Bescheid der Antragsgegnerin vom 30. November 2004 wird wiederhergestellt.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500,-- Euro festgesetzt.

Gründe
Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,
der Antragsgegnerin aufzugeben, vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache seine Zuverlässigkeit zu bejahen und die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den an die M AG gerichteten Bescheid der Antragsgegnerin vom 30. November 2004 wiederherzustellen,
hat Erfolg.
Der Antragsteller kann sein Rechtsschutzziel, die öffentlichrechtlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, die bisherigen Arbeitsbereiche auf dem Flughafen I auch weiterhin betreten zu dürfen, mit dem von der Kammer nach § 88 VwGO ausgelegten Begehren verfolgen.
Soweit der Antragsteller die vorläufige Bejahung seiner luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit erstrebt, richtet sich der Rechtsschutz nach § 123 VwGO; denn mit einem Ausspruch zur Vollziehbarkeit des an den Antragsteller gerichteten - die gegenteilige Aussage beinhaltenden - Bescheides ist ihm nicht geholfen,
vgl. dazu ausführlich OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2004 - 20 B 2628/03 -.
Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Die einstweilige Anordnung dient damit lediglich der Sicherung von Rechten des Antragstellers, nicht aber ihrer Befriedigung. Sie darf grundsätzlich nicht die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz wird in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nur für den Fall anerkannt, dass ein wirksamer Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht zu erreichen ist und dies für den Antragsteller zu unzumutbaren Folgen führen würde. Die Notwendigkeit der einstweiligen Sicherung (Anordnungsgrund) und der geltend gemachte materielle Anspruch (Anordnungsanspruch) sind in diesem Fall vom Antragsteller glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO).
Diese Voraussetzungen liegen hier vor.
Nach § 7 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) - Art. 1 Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 (BGBl. I S. 78) - hat die Luftsicherheitsbehörde zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ 1 LuftSiG) die Zuverlässigkeit bestimmter Personen, zu denen der Antragsteller gehört, zu überprüfen.
§ 5 Abs. 2 LuftVZÜV ist dabei nicht anwendbar, da die Bestimmung nicht durch eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage zur Regelung materieller Fragen gedeckt ist,
vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -.
Wirksam bleibt die Verordnung allerdings hinsichtlich der verfahrensrechtlichen Regelungen trotz der Aufhebung der Ermächtigungsgrundlage durch Art. 2 Nr. 11 b) Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben, weil das nachträgliche Fortfallen der Ermächtigungsgrundlage für den Rechtsbestand der vor der Gesetzesänderung ordnungsgemäß erlassenen Rechtverordnung ohne Einfluss ist,
vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Juli 1971 - 2 BvL 9/70 -, BVerfGE 31, 357.
Zuverlässig im Sinne von § 7 LuftSiG ist nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten und terroristischen Anschlägen (vgl. § 1 LuftSiG) in vollem Umfang zu erfüllen. Bezugspunkt der Überprüfung der Zuverlässigkeit muss dabei sein, ob Grund zu der Annahme besteht, beim Überprüften sei aktuell oder künftig ein Verstoß gerade gegen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten. Dabei ist eine Gesamtwürdigung des Einzelfalles vorzunehmen,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Februar 2005 - 20 B 111/05 -: vgl. zu der Vorgängerregelung § 29 d LuftVG: BVerwG, Urteile vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 - , DVBl. 2005, 115 und vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -.
Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit der Regelung bestehen nicht. Sie ist mit Art. 12 GG vereinbar, da es sich hierbei um eine Berufsausübungsregelung handelt, die verhältnismäßig ist. Dem Gesetzgeber steht nämlich ein erheblicher Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum zur Verfügung, wie er für die Sicherheit des Luftverkehrs Gewähr leistet. Die Regelung ist geeignet und angemessen, um das überragende Rechtsgut der Luftsicherheit zu schützen,
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -.
Wegen des hohen Gefährdungspotentials des Luftverkehrs dürfen bei der Überprüfung der persönlichen Zuverlässigkeit von in nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens tätigen Personen an den Grad der Wahrscheinlichkeit eines von ihnen zu verantwortenden Schadenseintritts nur geringe Anforderungen gestellt werden. Die Zuverlässigkeit ist bereits dann zu verneinen, wenn hieran auch nur geringe Zweifel bestehen,
so BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -; vgl. auch. VGH München, Beschluss vom 14. September 1993 - 20 CS 93.2546 -, NVwZ 1995 S. 182 (183).
Hier gibt nach summarischer Prüfung das Gesamtbild der Persönlichkeit des Antragstellers keinen Grund zu der Annahme, dass bei ihm zukünftig ein Verstoß gegen die Anforderungen an die Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten ist.
Zwar ist er durch Urteil des Amtsgerichts Ivom 30. Januar 2004 (725a - 892/03 3001 Js 324/03) wegen gefährlicher Körperverletzung zu einer Freiheitsstrafe von 1 Jahr und 6 Monaten zur Bewährung verurteilt worden.
Die Tat lässt hier aber noch nicht darauf schließen, dass der Antragsteller unzuverlässig im Sinne des § 7 LuftSiG ist. Sie lässt nicht den Schluss zu, dass der Antragsteller nicht die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs zu erfüllen. Ein Zusammenhang der Tat mit dem Luftverkehr ist nicht erkennbar. Die Tatumstände lassen auch nicht darauf schließen, dass der Antragsteller wegen der Tat in besonderem Maße erpressbar geworden ist und vor diesem Hintergrund nicht das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringen würde, um selbst bei In-Aussicht-Stellen von Vorteilen oder Androhung von Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs nicht mehr zu wahren. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Antragsteller seit mehreren Jahren am Flughafen I bei der M Technik Aktiengesellschaft tätig gewesen ist und es ersichtlich nicht zu Vorfällen, die Zweifel an seiner Zuverlässigkeit haben aufkommen lassen, gekommen ist.
Auch das (nach § 88 VwGO ausgelegte) Begehren des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den an die M AG G gerichteten Widerrufsbescheid wiederherzustellen, hat Erfolg.
Die Kammer hat den Widerspruch des Antragstellers dahin ausgelegt, dass er sich auch gegen den ihn insoweit belastenden Bescheid wenden will,
vgl. dazu OVG NRW Beschluss vom 21. Januar 2004 - 20 B 2628/03 -.
Die für eine Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche und von dem Gericht in eigener Ermessensausübung zu treffende Abwägung des Interesses des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung mit dem Interesse der Allgemeinheit an einer sofort wirksamen Gefahrenabwehr muss vorliegend zu Gunsten des Antragstellers ausfallen, weil im gegenwärtigen Verfahrensstadium - nach der im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nur möglichen summarischen Prüfung - überwiegende Anhaltspunkte für die Rechtswidrigkeit der Verfügung der Antragsgegnerin vom 30. November 2004 vorliegen.
Die Antragsgegnerin kann zwar grundsätzlich den dem Antragsteller erteilten Zustimmungsbescheid vom 5. Februar 2003 widerrufen. Nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Eine derartige neue Tatsache stellt die der Antragsgegnerin erst im neuen Überprüfungsverfahren bekannt gewordene Verurteilung dar. Das Körperverletzungsdelikt führt aber nicht dazu, dass der Antragsteller als unzuverlässig i.S. des § 7 LuftSiG anzusehen ist. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen zur Zuverlässigkeit des Antragstellers Bezug genommen. Damit liegt ein Widerrufsgrund nicht vor.
Bei der Interessenabwägung im Übrigen ist einzustellen, dass die behördliche Überwachung der Zugangsberechtigung und die Zuverlässigkeitsprüfung dem Schutz eines hoch einzustufenden Rechtsgutes - der Sicherheit des Luftverkehrs - dient. Auf Seiten des Antragstellers ist zu berücksichtigen, dass ihm der Verlust seines Arbeitsplatzes droht. Da hier nach summarischer Prüfung keine Anhaltspunkte für die Unzuverlässigkeit des Antragstellers bestehen, ist sein Interesse, bis zur Entscheidung in der Hauptsache seinen Arbeitsplatz zu behalten, als höherwertig einzustufen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 1 und 2, § 52 Abs. 2 GKG und orientiert sich am Regelwert. In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes legt die Kammer in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen wegen der Vorläufigkeit der Entscheidung die Hälfte des Regelwertes zu Grunde.

OVG Münster, Urteil vom 28.04.2005 - 20 A 4721/03

Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kl. trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kl. darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Bekl. vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand
Der am 2. 7. 1964 geborene Kl. ist gelernter Kraftfahrzeugmechaniker. Er ist seit dem 15. 1. 1990 bei der E. M. AG als Fluggerätebauer beschäftigt. Zuletzt arbeitete er in der Sitzwerkstatt und war im Wesentlichen mit der Überholung und Instandsetzung von Flugzeugsitzen betraut. Das Arbeitsverhältnis des Kl. zur M. U. AG ruhte zunächst ab dem 13. 5. 2002. Es endete einvernehmlich mit Ablauf des 31. 3. 2003, wobei sich die M. U. AG verpflichtete, den Kl. zu unveränderten Bedingungen, unter voller Anrechnung seiner aus dem bisherigen Arbeitsverhältnis erworbenen Rechte und Pflichten wieder einzustellen, sofern das laufende Verfahren mit dem Ergebnis ende, dass die Zutrittsberechtigung wieder erteilt werden könne.
Mit Schreiben vom 16. 2. 2001 informierte die M. AG die Bekl. darüber, dass der Werkschutz Informationen über ein Ermittlungsverfahren der Gemeinsamen Ermittlungsgruppe Rauschgifte der Kriminalpolizei M1. gegen den Kl. habe. Daraufhin leitete die Bekl. das Überprüfungsverfahren nach § 29d LuftVG a.F. ein. Mit Schreiben vom 24. 4. 2001 gab die Bekl. dem Kl. Gelegenheit, sich zu dem gegen ihn laufenden staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren zu äußern. Der Kl. erläuterte im Wesentlichen folgendes: Er sei im Dezember 2000 durch die Kriminalpolizei M1. in einer Halle festgenommen worden, in der Cannabis angebaut worden sei. Vor 16 Jahren sei er an Leukämie erkrankt. Nach einer Knochenmarkstransplantation und Eintritt weiterer Nebenwirkungen habe er sich in einem seelisch und körperlich sehr schlechten Zustand befunden. Er habe damals erfahren, dass der Konsum von Cannabis die Beschwerden lindern könne. Er konsumiere Cannabis nur gelegentlich; er sei ein sog. Feierabendkonsument. Er habe mit der Drogenszene keinen Kontakt haben wollen und deshalb beschlossen, Cannabis für den Eigenbedarf selbst anzubauen. Mit Freunden, die auch nur für den Eigenbedarf hätten anbauen wollen, habe er den Anbau dann in einer Halle verwirklicht. Er habe feststellen müssen, dass der Anbau dort über den Eigenbedarf hinausgegangen sei. Deshalb habe er sich aus der Halle zurückgezogen. Er habe nur noch für sich zuhause ein paar Pflanzen für den Eigenbedarf gezogen.
Durch inzwischen rechtskräftiges Urteil des AG Bad P. vom 23. 10. 2001 - 3 Ls 713 Js 52379/00 (233/01) - wurde der Kl. wegen unerlaubten Anbaus von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge, handelnd als Mitglied einer Bande, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat, und wegen Anbaus und Besitzes von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge in fünf Fällen zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten verurteilt. Die Freiheitsstrafe wurde zur Bewährung für drei Jahre ausgesetzt. Die Strafe ist nach Ablauf der Bewährungszeit inzwischen mit Wirkung vom 26. 10. 2004 erlassen. In dem Strafurteil heißt es zur Strafzumessung u. a.:
„Gemäß § 30a I BtMG war von einem Strafrahmen von 5 Jahren bis 15 Jahren auszugehen. Das Gericht hat jedoch gem. § 30a III BtMG einen minderschweren Fall angenommen, da der Angeklagte den Anbau des Marihuana lediglich für den Eigenbedarf und zur Verwendung als Schmerzmittel verwenden wollte. Des weiteren ist der Angeklagte alsbald aus der Produktion ausgestiegen, als er erkannte, dass die erwirtschaftete Menge über den Eigenbedarf weit hinausging und die Produktion zum Zwecke des Handeltreibens mit dem Marihuana erweitert werden sollte... Das Gericht hält für den bandenmäßigen Anbau von Marihuana in nicht geringer Menge eine Einsatzstrafe von einem Jahr für tat- und schuldangemessen. Für den fünfmaligen Anbau und den Besitz von Cannabispflanzen in der Zeit von 1998 bis Dezember 2000 hält das Gericht jeweils eine Einsatzstrafe von 6 Monaten für tat- und schuldangemessen. Hierbei hat das Gericht ebenfalls einen minderschweren Fall i.S. von § 29a II BtMG angenommen. Der Strafrahmen beträgt dort 3 Monate bis 5 Jahre... Das Gericht hat die Strafe gem. § 56 StGB zur Bewährung ausgesetzt. Der Angeklagte gibt an, dass er seit etwa einem dreiviertel Jahr kein Cannabis mehr zu sich nimmt. Er bekämpft die Schmerzen mit autogenem Training bzw. Schmerztabletten. Des weiteren besteht mittlerweile die Möglichkeit, Cannabispflanzen als Arznei auf ärztliches Attest zu erhalten. Unter diesen Umständen geht das Gericht davon aus, dass der Angeklagte in Zukunft nicht unerlaubt Betäubungsmittel anbaut, besitzt oder zu sich nimmt.“
Mit Bescheid vom 4. 2. 2002 widerrief die Bekl. gegenüber der E. M. AG die „Zustimmung zur Erteilung der Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen“ und ordnete die sofortige Vollziehung der Widerrufsverfügung gem. § 80 II Nr. 4 VwGO an. Mit Bescheid vom gleichen Tag gab sie dem Kl. diesen Bescheid als Drittbetroffenem zur Kenntnis. Zur Begründung erläuterte sie im Wesentlichen: Aufgrund der Verurteilung wegen des Anbaus und Besitzes von Betäubungsmitteln in nicht geringer Menge bestünden Zweifel an seiner, des Kl., Zuverlässigkeit. Aufgrund der noch bis 2004 laufenden Bewährungsfrist könne derzeit eine positive Prognose der zukünftigen Straffreiheit nicht abgegeben werden. Eine Verstrickung in die Drogenszene stelle einen erheblichen Unsicherheitsfaktor für den Luftverkehr dar.
Der Kl. legte gegen diese Entscheidung Widerspruch ein, den die Bekl. mit Widerspruchsbescheid vom 25. 11. 2002, zugestellt am 2. 12. 2002, zurückwies. Zugleich beantragte der Kl. ohne Erfolg beim Verwaltungsgericht Schleswig die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs (Beschlüsse des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 4. 4. 2002 - 3 B 23/02 - und des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 14. 5. 2002 - 4 M 36/02 -).
Am 2. 1. 2003 hat der Kl. die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung beruft er sich im Wesentlichen auf sein bisheriges Vorbringen, insbesondere auf den Zusammenhang zwischen seiner Erkrankung an Leukämie sowie seinen Rückenschmerzen und seinem früheren Cannabiskonsum. Diesen Zusammenhang habe auch das Strafgericht gewürdigt und anerkannt. Dieses habe ihm darüber hinaus eine positive Prognose gestellt und sei dabei davon ausgegangen, dass er zukünftig keine weiteren Straftaten mehr begehen werde.
Der Kl. hat beantragt, den Widerrufsbescheid der Bekl. vom 4. 2. 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. 11. 2002 aufzuheben und die Bekl. zu verpflichten, ihm eine Zustimmung zur Erteilung der Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen sicherheitsempfindlichen Bereichen und Anlagen gem. § 19b I Satz 2 Nr. 3 und § 20a I Nr. 2 LuftVG zu erteilen.
Die Bekl. hat beantragt, die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie sich im Wesentlichen auf den Inhalt der ergangenen Bescheide berufen und ergänzend ausgeführt, dass die verübte Straftat im Rahmen der zu treffenden Gesamtwürdigung erhebliche Zweifel aufkommen ließe, ob der Kl. in der Lage sei, das erforderliche hohe Maß an Verantwortung, welches im sicherheitsrelevanten Bereich eines Flughafens erforderlich sei, aufzubringen. Bereits geringe Zweifel an der persönlichen Zuverlässigkeit seien ausreichend, um das Tätigwerden im sicherheitsrelevanten Arbeitsbereich auszuschließen.
Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Ausgehend von der Rechtmäßigkeit des § 5 II Nr. 1 LuftVZÜV hat es zur Begründung u.a. ausgeführt: Besondere Umstände, welche die durch die Bestrafung des Kl. begründeten Zweifeln an seiner Zuverlässigkeit auszuräumen vermöchten, lägen nicht vor. Insbesondere ließe sich der Cannabisanbau in der Halle im großen Stil und der weitere Drogenkonsum des Kl. , insbesondere die Einnahme von Kokain, nicht vor dem Hintergrund seiner besonderen persönlichen Situation rechtfertigen, die durch seine frühere Erkrankung und weitere Schmerzen gekennzeichnet gewesen sei. Seine beanstandungsfreie Arbeit seit 1990 könne nicht weiter berücksichtigt werden. Deren Indizwirkung sei durch die strafrechtliche Auffälligkeit entwertet.
Die von dem Senat zugelassene Berufung gegen dieses Urteil begründet der Kl. im Wesentlichen wie folgt: Das verwaltungsgerichtliche Urteil sei schon deshalb aufzuheben, weil die M. U. AG als Arbeitgeberin hätte notwendig beigeladen werden müssen. Im Übrigen sei das angegriffene Urteil unrichtig, weil die angefochtene Verfügung rechtswidrig sei. Denn die Voraussetzungen für einen Widerruf des ihm im Jahre 1990 erteilten Zustimmungsbescheides lägen nicht vor. Er sei nicht unzuverlässig. Einer Verurteilung wegen Cannabisanbau zum Eigenbedarf fehle bereits die erforderliche „Einschlägigkeit“ für die in Rede stehende Gefahrenlage der Sicherheit des Luftverkehrs vor Anschlägen. Hinzu komme, dass er ausschließlich wegen seiner Leukämieerkrankung straffällig geworden sei. Entsprechend dem therapeutischen Zweck habe er sich Cannabis stets nur zum Eigenbedarf verschafft. Er habe begonnen, Cannabis „aktiv“ selbst anzubauen, gerade um den Kontakt zur Drogenszene abzubrechen. Dies gelte auch im Zusammenhang mit dem Anbau in der Lagerhalle. Er habe sich aus dem gemeinsamen Anbau zurückgezogen, nachdem er übersehen habe, dass die Menge das geplante Maß überschreite. Von da an habe er nur noch freundschaftliche Kontakte gehalten und das Tun seiner Freunde lediglich geduldet. Von einer „Verstrickung in der Drogenszene“ könne keine Rede sein. Schließlich habe er seit Dezember 2000 den Cannabiskonsum endgültig aufgegeben und auf andere therapeutische Möglichkeiten zurückgegriffen. Es stehe nicht zu befürchten, dass er wieder zu illegalen Mitteln greife, sobald seine Schmerzen zunähmen. Denn es bestünde mittlerweile eine Möglichkeit, sich Cannabis für Therapiezwecke auf legalem Wege zu besorgen. Ihm könne kein grundsätzlich kriminelles Wesen unterstellt werden. Dies widerspreche der Prognoseentscheidung des Schöffengerichts. Dieses sei insbesondere davon ausgegangen, dass er sich die Verhängung der Freiheitsstrafe zur Warnung dienen lasse und auf Grund dessen in Zukunft ein straffreies Leben führen werde. Inzwischen sei auch die Bewährungszeit abgelaufen. Die gegen ihn verhängte Freiheitsstrafe sei erlassen worden.
Der Kl. beantragt, das angefochtene Urteil zu ändern und den Widerrufsbescheid der Bekl. vom 4. 2. 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25. 11. 2002 aufzuheben sowie die Bekl. zu verpflichten, seine Zuverlässigkeit i.S.d. § 7 I Nr. 1 LuftSiG festzustellen.
Die Bekl. beantragt, die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, bei dem Verhalten des Kl. seit Mitte 1997 handele es sich um einen vorsätzlichen Verstoß gegen die Rechtsordnung, der über einen längeren Zeitraum angedauert habe. Die Dauer der strafrechtlichen Auffälligkeit weise deutlich auf den Unrechtsgehalt der Tat hin. Der Kl. habe nicht die Selbstbeherrschung und das Verantwortungsbewusstsein gezeigt, sich rechtstreu zu verhalten, wie es eine Tätigkeit im sicherheitsrelevanten Flughafenbereich erfordere. Die Tätigkeit des Kl. bei der E. M. umfasse u. a. die Reparatur von Flugzeugsitzen. Er arbeite in einer Werkstatt im sicherheitsrelevanten Bereich des Verkehrsflughafens. Wegen der hohen Bedeutung des Luftverkehrs sei ein geringer Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Schadenseintritt ausreichend. Zur Beurteilung müsse die Luftfahrtbehörde die angenommene potentielle Gefahr von Sicherheitsinteressen nicht detailliert und lückenlos darlegen, sondern sie dürfe in einer typisierenden Betrachtung bei Vorliegen bestimmter Kriterien auf die Existenz einer potentiellen Gefahr schließen. Hinsichtlich der Zuverlässigkeit des Kl. müsse in diese Abwägung auch einfließen, dass er in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zugegeben habe, auch andere Drogen wie Kokain konsumiert zu haben. Dieser Konsum stehe in keinem Zusammenhang mit seiner früheren Leukämie-Erkrankung. Auch könne seinem Vorbringen, er habe den Kontakt zur Drogenszene schon 1998 abgebrochen, nicht gefolgt werden. Allein die Tatsache, dass er bereit gewesen sei, seinen Freunden bei der Ernte der Cannabispflanzen behilflich zu sein, zeige, dass er diesen freundschaftlichen Dienst zumindest über die Belange der Rechtsordnung gestellt habe. Denn er habe deren Verstöße gegen strafrechtliche Bestimmungen nicht nur hingenommen, sondern mit seiner Handlung auch aktiv unterstützt. Sein Verhalten zeige weiterhin, dass er zu keinem Zeitpunkt die Initiative ergriffen habe, sich von seinen Freunden zu distanzieren. Wenn er in der mündlichen Verhandlung angegeben habe, Kokain nur auf Grund der Situation und des Drucks von Freunden konsumiert zu haben, beweise dies ebenfalls, dass er leicht beeinflussbar und unter Druck nicht in der Lage sei, Recht und Unrecht zu unterscheiden.
Der Kl. hat im Verlaufe des verwaltungs- und des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens negative Drogenscreenings vorgelegt, und zwar vom 14. 8. 2002, 11. 10. 2002, 6. 12. 2002, 24. 2. 2003, 27. 6. 2003, 2. 9. 2003, 30. 4. 2004, 15. 7. 2004, 5. 11. 2004 und vom 27. 4. 2005. Erstinstanzlich hat er mit Schreiben vom 5. 5. 2003 des weiteren ein Rechtsgutachten im Auftrag der Gewerkschaft ver.di zur Zuverlässigkeitsüberprüfung nach der Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 8.10.01 in der Fassung vom 9.1.02 (LuftVZÜV) von Herrn K. L. vorgelegt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Bekl. (1 Heft) sowie auf die beigezogene Gerichtsakte des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichtsgerichts - 3 B 23/02 - (1 Heft) und die vorliegenden Straf- und Vollstreckungsakten der Staatsanwaltschaft M1. (3 Hefte) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe
Der Senat entscheidet ohne vorherige Beiladung der M. U. AG als Arbeitgeberin des Kl.. Ein Fall notwendiger Beiladung i.S. des § 65 II VwGO ist nicht gegeben. Die Arbeitgeberin des Kl. wird durch ein Obsiegen oder Unterliegen des Kl. im vorliegenden Verfahren nicht unmittelbar und zwangsläufig in ihren Rechten betroffen. Sie kann ihre Rechte unabhängig vom Kl. und vom Ausgang dieses Verfahrens wahrnehmen. Anlass, von der Befugnis zur einfachen Beiladung nach § 65 I VwGO Gebrauch zu machen, sieht der Senat nicht.
Die zulässige, namentlich rechtzeitig und in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 6, III Satz 4 VwGO entsprechenden Weise begründete Berufung hat keinen Erfolg.
Die Klage ist insgesamt unbedenklich zulässig, jedoch unbegründet.
Der Widerrufsbescheid der Bekl. vom 4. 2. 2002 und der Widerspruchsbescheid vom 25. 11. 2002 sind rechtmäßig und verletzen den Kl. nicht in seinen Rechten. Ausgehend von der insoweit maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung hat die Bekl. zu Recht zugrunde gelegt, dass die angeführte Verurteilung des Kl. zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten durchgreifende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründet, und damit die Voraussetzungen für den Widerruf ihrer Entscheidung über die Berechtigung des Kl. zum Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flughafens, die sich nach § 49 II VwVfG richteten, vorliegen.
Zugleich hat der Kl. keinen Anspruch darauf, dass die Bekl. seine luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit positiv feststellt, oder über eine solche Feststellung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet. Denn unbeschadet der Frage, ob nicht auch insoweit - jedenfalls was die zugrundezulegende Sachlage angeht - auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen wäre, wie es das BVerwG nahe legt,
vgl. Urteil vom 15. 7. 2004 - 3 C 33.03 -, DVBl. 2005, 115 = DöV 2005, 118 = ZLW 2005, 132 = NVwZ 2005, 453,
lassen die von der Bekl. herangezogenen Gründe für den Ausschluss der Zuverlässigkeit des Kl. die begehrte Feststellung trotz des inzwischen eingetretenen Zeitablaufs und des von dem Kl. gezeigten (Wohl-)Verhaltens nicht zu.
Die materiellen Anforderungen an die Zuverlässigkeit ließen sich bis zum Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes unmittelbar aus § 29d LuftVG a.F. ableiten und ergeben sich nunmehr aus § 7 LuftSiG, ohne dass sich hier eine wesentliche Änderung der bisherigen Rechtslage ergeben hat. Auch das Überprüfungsverfahren durch das Luftsicherheitsgesetz selbst und die Regelungen zur Zugangsberechtigungen haben keine - im vorliegenden Zusammenhang - interessierenden Änderungen erfahren. Es findet weiterhin eine Zuverlässigkeitsüberprüfung statt, die nach ausdrücklicher neuerer Regelung vom Betroffenen selbst zu beantragen ist. Diese endet - wie bereits unter Geltung des § 29d LuftVG a.F. - mit einer Feststellung zur Zuverlässigkeit (§ 7 Abs. 6 LuftSiG) in Form eines feststellenden Verwaltungsaktes. Weiterhin ist die Feststellung zum Abschluss des Überprüfungsverfahrens notwendige Grundlage für die Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde, welchen Personen die Berechtigung für den Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen erteilt werden darf oder bei Wegfall der Voraussetzungen zu entziehen ist (§ 10 Satz 1 LuftSiG bzw. §§ 19b I Nr. 2, 20a I Nr. 2 LuftVG a.F.). Die Zuverlässigkeitsüberprüfungen haben auch nach wie vor jährlich stattzufinden. § 9 III LuftVZÜV, wonach die Zuverlässigkeitsüberprüfung im Abstand von einem Jahr nach Bekanntgabe des Ergebnisses der letzten Überprüfung neu zu beantragen ist, beansprucht weiterhin Gültigkeit, auch wenn die einschlägige Ermächtigungsnorm des § 32 I LuftVG a.F. mit dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes weggefallen ist. Denn die das Verfahren betreffenden Regelungen der Verordnung finden - vorbehaltlich einzelner ausdrücklich anders geregelter Abläufe - nunmehr in § 17 I LuftSiG eine im wesentlichen gleichlautende gesetzliche Ermächtigung.
Vgl. dazu allgemein: BVerwG, Urteil vom 31. 1. 1997 - 1 C 20.95 -, NZA 1997, 482.
Die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Regelungen über die Zuverlässigkeitsüberprüfung, die der Kl. durch Vorlage des Gutachtens des Herrn L. aufgeworfen hat, insbesondere die geäußerten Bedenken gegen die unbedingte Pflicht zur Durchführung einer solchen Kontrolle für alle Personen, die wie der Kl. zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens haben, teilt der Senat nicht. Dem Gesetzgeber steht bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die ihrer Verhütung und Bewältigung dienen sollen, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Dessen Grenzen sind erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen mehr sein können.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. 3. 2004 - 1 BvR 1778/01 -, NVwZ 2004, 597.
Dafür, dass der Gesetzgeber mit der Einführung routinemäßig durchzuführender Zuverlässigkeitsüberprüfungen diese Grenzen überschritten hätte, fehlt jeder Anhaltspunkt. Mit Blick auf das Gefährdungspotential bei Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs und die daraus gebotenen hohen Sicherheitsanforderungen führt die zwingende Anordnung von (regelmäßigen) Zuverlässigkeitsüberprüfungen für den zuletzt in § 29a I LuftVG und heute in § 7 I LuftSiG bestimmten Personenkreis derjenigen, die - wie der Kl. - zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flughafens gewährt werden soll, auch zu keiner unverhältnismäßigen Einschränkung des in Mitten stehenden Grundrechts aus Art. 12 GG.
Zur Bestimmung der materiellen Anforderungen an die Zuverlässigkeit ist ein Rückgriff auf § 5 II Nr. 1 LuftVZÜV, wonach es in der Regel an der erforderlichen Zuverlässigkeit fehlt, wenn der Betroffene innerhalb der letzten zehn Jahre vor der Überprüfung wegen versuchter oder vollendeter Straftaten rechtskräftig verurteilt wurde, verwehrt. Den Regelungen der LuftVZÜV, die sich - wie die Regelvermutung des § 5 II Nr. 1 LuftVZÜV - zu den materiellen Anforderungen an die Zuverlässigkeit verhalten, fehlt die erforderliche gesetzliche Grundlage. § 32 I LuftVG ermächtigte den Verordnungsgeber ebenso wenig wie heute die im wesentlichen gleichlautende Vorschrift des § 17 LuftSiG dazu, die materiellen Anforderungen an die Feststellung der Zuverlässigkeit i.S. des Gesetzes zu konkretisieren.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. 7. 2004 - 3 C 33.03 -, a.a.O., und vom 11. 11. 2004 - 3 C 8.04 -, NVwZ 2005, 450.
Zuverlässig i.S. des § 29d LuftVG und § 7 LuftSiG ist nur derjenige, der die Gewähr bietet, jederzeit das ihm Mögliche zum Schutze der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun. Der Überprüfte muss nach dem Gesamtbild der Persönlichkeit das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringen, um selbst bei dem In-Aussicht-Stellen von Vorteilen oder der Androhung von Nachteilen die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs zu wahren und die ihm obliegenden Pflichten zum Schutze vor Angriffen, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten jederzeit im vollen Umfang zu erfüllen. Dabei ist mit Blick auf die in Rede stehenden Rechtsgüter ein strenger Maßstab anzulegen und die Zuverlässigkeit schon bei geringen Zweifeln zu verneinen, ohne dass sich hieraus im Hinblick auf das Recht der Betroffenen aus Art. 12 GG Bedenken ergeben würden.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. 7. 2004 - 3 C 33.03 -, a.a.O. und vom 11. 11. 2004 - 3 C 8.04 -, a.a.O.
Das zugrundegelegt begründete die Verurteilung des Kl. zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten wegen strafrechtlicher Auffälligkeiten im Bereich der Betäubungsmittelkriminalität über einen Zeitraum von 1997 bis 2000 durchgreifende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit, die zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids (November 2002) fortbestanden und auch im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens nicht entfallen sind.
Eine strafgerichtliche Verurteilung bietet in jedem Fall Anlass, die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit des Verurteilten in Frage zu stellen. Denn Straftatbestände kennzeichnen Kernanforderungen der Rechtsordnung an die öffentliche Sicherheit und im Rahmen des § 7 I LuftSiG geht es um das Vertrauen der Rechtsordnung, dass sich die Personen, die unbegleiteten Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flughafens erhalten, sich im Besonderen selbstbeherrscht und verantwortlich zeigen, die Belange der Luftsicherheit zu wahren. Eine Verurteilung gebietet deshalb grundsätzlich eine weitere Gesamtwürdigung des Einzelfalls dahin, ob sich aus den festgestellten Vorgängen Bedenken ergeben, der Betreffende könne aus eigenem Antrieb oder auf Grund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen. Dies gilt im Grundsatz für jede Art von Straffälligkeit. Für die - erste - Begründung von Zweifeln an der Zuverlässigkeit ist ein unmittelbarer Bezug der strafrechtlichen Verfehlung zu luftsicherheitsrelevanten Vorgaben und zur Berufsausübung des Betroffenen nicht zwingend. Denn für die maßgebliche Gefahrenlage ist nicht von Bedeutung, ob der Angriff auf die Sicherheit des Luftverkehrs unmittelbar von dem zu Überprüfenden selbst ausgeht. Eine Gefährdung kann ebenso dadurch eintreten, dass eine Person, die Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen oder sicherheitsempfindlichen Bereichen eines Flughafens hat oder die auf Grund ihrer Tätigkeit Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs hat, ihre Kenntnisse von Betriebsabläufen und Sicherheitsmaßnahmen an außenstehende Dritte weitergibt oder diesen den Zutritt zum Flughafen ermöglicht, und sei es mit, sei es ohne Kenntnis der wahren Motive der Dritten. Darüber, ob der Betreffende bezogen auf diese Gefahrenlage die hinreichende charakterliche Stärke besitzt, können auch Verfehlungen, die selbst keinen unmittelbaren Bezug zu den Sicherheitsvorgaben des Luftverkehrs und der konkreten Berufstätigkeit des Betreffenden haben, wie hier der außerdienstliche bandenmäßige Anbau und Besitz von Betäubungsmitteln Aufschluss geben. Allerdings bedarf es bei Fehlen eines unmittelbaren Bezugs der Tat zur Luftsicherheit und sonst zur Berufsausübung des Verurteilten im Rahmen des § 7 I LuftSiG, wie bereits schon im Rahmen des § 29d LuftVG a.F., regelmäßig näherer Anhaltspunkte, dass und warum die abgeurteilte strafrechtliche Auffälligkeit im Einzelnen auf ein die oben genannten - zumindest geringen - Zweifel begründendes Gefährdungspotential schließen lässt. Dabei sind insbesondere das Gewicht der abgeurteilten
Verfehlung und ihre indizielle Aussagekraft für das in Rede stehende besondere Gefährdungspotential in den Blick zu nehmen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. 11. 2004 - 3 C 8.94 -, a.a.O.
Das Gewicht einer strafrechtlichen Verfehlung kommt regelmäßig in der Höhe des Strafmaßes zum Ausdruck. Der indizielle Aussagewert der Verurteilung wiederum ist regelmäßig anhand der Gesamtumstände der Tat zu beurteilen, wie sie sich aus den Feststellungen des Strafurteils ergeben. Dabei können im Einzelfall schon die Schwere der strafrechtlichen Verfehlung und die dabei aufgewendete kriminelle Energie für sich auf das Bestehen eines charakterlichen Mangels hindeuten, der Zweifel daran zu begründen vermag, ob der Betreffende unbedingt fähig und bereit ist, sich in anderen als den abgeurteilten Lebensbereichen - hier im Bereich der Luftsicherheit - so zu verhalten, wie es die Sicherheitsanforderungen gebieten.
Vgl. hierzu aus dem Bereich der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit eines Berufsluftfahrzeugführers: BVerwG, Urteil vom 14. 12. 1990 - 7 C 20.90 -, GewArch 1991, 195.
Eine solche Indizwirkung ist regelmäßig jedenfalls dann anzunehmen, wenn eine erhebliche Freiheitsstrafe verhängt wird, deren Vollstreckung nicht zur Bewährung ausgesetzt ist.
Neben dem Gewicht der Straftat und ihrer indiziellen Aussagekraft sind in die erforderliche Gesamtwürdigung auch alle sonst den Betreffenden entlastenden Vorgänge und Umstände einzustellen, wie etwa eine günstige Sozialprognose des Strafgerichts im Falle der Strafaussetzung einer Freiheitsstrafe zur Bewährung, ohne dass diese allerdings für sich schon die Annahme der Zuverlässigkeit des Betreffenden rechtfertigt. Denn für die Entscheidung des Strafgerichts, die Vollstreckung einer Freiheitsstrafe zur Bewährung auszusetzen ist regelmäßig die Erwartung maßgebend und ausreichend, dass der Verurteilte unter dem Eindruck der Verurteilung künftig keine Straftaten mehr begehen wird. Demgegenüber richtet sich die Entscheidung über die Zuverlässigkeit einer Person i.S.d. § 7 I LuftSiG nach ordnungsrechtlichen Maßstäben. Mit Blick auf das besondere Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter sind strenge Anforderungen zu stellen. Die Sicherheit des Luftverkehrs ist ein zu hohes Gut, als dass Zweifel an der erforderlichen charakterlichen Eignung, die sich in Würdigung eines gezeigten strafrechtlichen Verhaltens ergeben, bereits durch die bloße strafrichterliche Erwartung, dass es zu keinen weiteren Straftaten kommen wird, ausgeräumt werden könnten.
Vgl. zur strafgerichtlichen Sozialprognose in Bezug auf einen Berufsluftfahrzeugführer: BVerwG, Urteil vom 14. 12. 1990 - 7 C 20.90 -, a.a.O..
Hierzu bedarf es vielmehr eines höheren Grades an Gewissheit, dass die Eignungsmängel, auf welche die strafrechtliche Auffälligkeit deuten trotz des aufgezeigten Verhaltens nicht vorliegen bzw. sich im Bereich der Luftsicherheit nicht auswirken werden.
Dies zugrunde gelegt führt die strafrechtliche Verurteilung des Kl. auf erhebliche Zweifel an seiner luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit, die bis heute fortbestehen.
Mit der Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und acht Monaten liegt nach ihrem Maß eine erhebliche Freiheitsstrafe vor, die für sich auf eine entsprechende Schwere der abgeurteilten Straftaten deutet und im Besonderen Zweifel nährt, ob der Kl. noch die Gewähr bietet, sich in anderen als den abgeurteilten Lebenszusammenhängen - wie etwa den hier in Rede stehenden
beruflichen Zusammenhängen - verantwortungsbewusst und rechtstreu zu verhalten. Art und Umstände der abgeurteilten Taten und deren weitere Hintergründe, wie sie sich aus dem Strafurteil und den Einlassungen des Kl. ergeben, verstärken die einschlägige Befürchtung. Insbesondere sein langjähriger Drogenkonsum und seine Bezüge zum Drogenmilieu offenbaren ein besonderes Gefährdungspotential, das sogar nicht nur geringe, sondern schon bis heute nachwirkende beträchtliche Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründet. Der Kl. hat seit Mitte der 80iger Jahren Cannabis konsumiert. Dabei hat er die Betäubungsmittel - auch ausgehend von seinen eigenen Angaben - auf dem illegalen Markt bezogen. Danach ist er erst im Sommer 1997 dazu übergegangen, Cannabis selbst anzubauen. Zusätzlich hat der Kl. mindestens in der Zeit von 1998 bis Dezember 2000 Kokain konsumiert. Des weiteren ist ihm der bandenmäßige Anbau von Betäubungsmitteln nachgewiesen worden. Bei solcherart Kontakten zu Drogen und zum Drogenmilieu über einen solch langen Zeitraum, die über das weit hinausgehen, was durch die Erkrankung des Kl. in milderem Licht erscheinen könnte, steht nicht nur die Gefahr in Rede, dass der Kl. durch den Drogenkonsum in seiner Steuerungsfähigkeit beeinträchtigt wird. Vielmehr stellt sich im Besonderen auch die Frage nach einer Erpressbarkeit und einer Verführbarkeit, also etwa der Gefahr, bei In-Aussicht-Stellen entsprechender Vorteile daran mitzuwirken, unter Missachtung der Sicherheitsbelange, Nichtberechtigten Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen zu eröffnen oder diesbezüglich Informationen zukommen zu lassen.
Umstände, welche demgegenüber durchgreifend die Annahme rechtfertigen würden, dass der Kl. gleichwohl ohne jeden auch nur geringen Zweifel weiterhin die Gewähr bot und bietet, die Belange der Luftsicherheit zu wahren, fehlen. Es ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die durch seine Verurteilung aufgekommenen Zweifel an seiner Zuverlässigkeit inzwischen ausgeräumt wären.
Die Strafaussetzung zur Bewährung bietet hierfür keine hinreichende Anknüpfung. Denn die Gründe, aus denen das Strafgericht eine günstige Sozialprognose für den Kl. abgeleitet hat, vermögen für sich nicht den erforderlichen Grad an Gewissheit zu begründen, dass das Gefährdungspotential, das sich im Zusammenhang mit der abgeurteilten Straftat offenbart hat, nicht (mehr) fortbesteht oder sich auf die Sicherheit des Luftverkehrs nicht (mehr) auswirken wird. Hierzu reicht - wie bereits dargelegt - die bloße Erwartung, dass der Kl. in Zukunft drogenfrei leben wird, wie sie der günstigen Sozialprognose des Strafgerichts maßgeblich zugrunde lag, nicht aus.
Soweit der Kl. hervorhebt, dass er sich aus dem Projekt des bandenmäßigen Anbaus von Betäubungsmitteln sofort zurückgezogen habe, als es darum gegangen sei, einen Teil der Ernte an Dritte zu verkaufen, mag ihm zugute gehalten werden, dass er nicht noch weiter ins Drogenmilieu gelangen und in weit schwerere kriminelle Vorgänge verstrickt werden wollte. Damit hat er eine gewisse charakterliche Stärke bewiesen. Sein diesbezügliches Bemühen änderte indes nichts nachhaltig an seinen bis dahin bestehenden und jedenfalls noch bis Ende 2000 nachweisbaren Kontakten zum Drogenmilieu und auch nichts an seinem weiteren Drogenkonsum. So hatte der Kl. unverändert Kontakt zu seinen Freunden gehalten. Dabei hat er ausweislich der Strafakten nicht nur deren kriminellen Handel mit Cannabis geduldet, sondern den Freunden auch bei der Aufzucht der Pflanzen geholfen. Er ist im Dezember 2000 unstreitig in der Aufzuchthalle aufgegriffen worden, wo er - wie er selbst eingeräumt hat - den Freunden bei der Pflege der Pflanzen zur Hand gegangen war. Zudem hat er mit seinen Freunden jedenfalls bis Ende 2000 weiterhin neben Cannabis Kokain konsumiert, wobei die Beschaffungswege unklar geblieben sind.
Der Umstand, dass der Kl. seit seiner Verhaftung im Jahre 2000 - ausweislich des eingeholten Bundeszentralregisterauszuges - nicht erneut strafgerichtlich verurteilt worden ist und er zudem den Konsum von Cannabis und Kokain eingestellt und die Kontakte zu seinen Freunden abgebrochen haben will, räumt ebenfalls die Zweifel noch nicht ganz aus. Dabei sind - die Richtigkeit der diesbezüglichen Angaben des Kl. in der mündlichen Verhandlung unterstellt - das Bemühen des Kl., drogenfrei zu leben, ebenso wie die Energie, mit der er sich nach dem Ende des Beschäftigungsverhältnisses zur E. M. AG in ein neues berufliches Umfeld eingefunden hat, zwar durchaus hoch anzuerkennen. Allerdings liegen die Rechtskraft der strafgerichtlichen Verurteilung erst etwa 3 ½ Jahre und der letzte Drogenkonsum und letzte Kontakt zur Drogenszene noch keine 4 ½ Jahre zurück. Diese Zeiträume sind zu kurz, als dass der Kl. schon wieder als zuverlässig gelten könnte. Denn es verbleiben nach wie vor jedenfalls geringe, zu einem negativen Schluss führende Zweifel an seiner Zuverlässigkeit. Das Vertrauen der Rechtsordnung darin, dass er das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung (wieder) besitzt, die Belange der Sicherheit des Luftverkehrs unbedingt zu wahren, welches durch seine strafrechtliche Auffälligkeit und deren Hintergründe nachhaltig erschüttert worden war, ist bisher (noch) nicht wieder hergestellt. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass die Rechtsordnung in anderen Bereichen dem Verurteilten eine strafrechtliche Verurteilung, welche seine in jenem Bereich geforderte Zuverlässigkeit durchgreifend in Frage stellt, durchaus über einen wesentlich längeren Zeitraum entgegenhält. Im Waffenrecht etwa gilt für eine Verurteilung wegen eines Verbrechens ebenso wie für eine Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr eine Frist von zehn Jahren nach Eintritt der Rechtskraft der letzten Verurteilung (§ 5 I WaffG). Früher war für einschlägige, eine Regelvermutung auslösende Bestrafungen im Waffenrecht ein Zeitraum von immerhin fünf Jahren vorgegeben (§ 5 II WaffG a.F.). Im Gewerberecht ist bei einschlägigen, regelmäßig die Zuverlässigkeit ausschließenden Verurteilungen z.T. ebenfalls eine Frist von fünf Jahren vorgegeben (§ 34 c II Nr. 1 GewO). Im Bereich des Beamtenrechts sieht die Rechtsordnung bei der Verhängung einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr, wenn sie - wie im Falle des Kl. - durch ein Urteil eines deutschen Gerichtes erfolgt, sogar das Vertrauen in die erforderliche berufliche Eignung des Verurteilten unwiederbringlich als zerstört an. Eine solche Verurteilung führt dauerhaft und endgültig zum Verlust des Beamtenstatus (§ 48 I Nr. 1 BBG, § 51 I Nr. 1 LBG). Die zeitliche Grenze eines Verwertungsverbots (§ 46 BZRG) ist bei dem Strafmaß des Urteils ohnehin nicht annähernd erreicht.
Schließlich bleibt zu erwähnen, dass der Widerrufsbescheid auch den weiteren gesetzlichen Anforderungen genügt. Insbesondere ergeben sich keine Bedenken im Hinblick auf die Einhaltung der Jahresfrist (§ 49 III Satz 2, § 48 IV VwVfG). Die Bekl. hat erstmals auf Grund der entsprechenden Mitteilung des Arbeitgebers des Kl. vom 16. 2. 2001 von dem gegen diesen eingeleiteten Strafverfahren erfahren, daraufhin eine Sicherheitsüberprüfung des Kl. vorgenommen und mit Bescheid vom 4. 2. 2002, zugestellt am 7. 2. 2002 den Widerruf der für den Kl. erteilten Zustimmung zur Erteilung der Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereiche des Flughafens verfügt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 I VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 II VwGO nicht vorliegen.

VG Sigmaringen, Urteil vom 12.05.2005 - 2 K 264/05

Die Klage wird abgewiesen.
Der Kl. trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand
Der Kl. begehrt die Erteilung einer Zugangsberechtigung für den Flughafen F.
Der am xx.xx.1960 geborene Kl. ist ausgebildeter Kfz- und Flugzeugmechaniker. Er ist verheiratet und hat zwei Kinder.
Das AG T. erließ am xx.xx.2002 gegen den Kl. einen Strafbefehl wegen unerlaubten vorsätzlichen Erwerbs von Betäubungsmitteln in drei Fällen und wegen unerlaubten Anbaus von Marihuana. Auf seinen Einspruch wurde er durch Urteil des AG T. vom xx.xx.2003 zu einer Geldstrafe von 100 Tagessätzen zu 25,- € verurteilt. Auf Berufung des Kl. reduzierte das LG R. durch Urteil vom 29.04.2004 das Strafmaß auf 100 Tagessätze zu je 15,- €. Amts- und LG sahen es als erwiesen an, dass der Kl. einem Bekannten verbilligte Flugtickets seines Arbeitgebers beschafft und dafür anstelle einer Barzahlung insgesamt 4 g Kokain erhalten und angenommen habe. Die Revision des Kl. wurde vom OLG S. durch Beschluss vom 17.12.2004 verworfen.
Der Kl. ist seit 01.05.2004 bei der als Flugzeugtechniker und als Verantwortlicher für Qualitätssicherung am Flughafen F. angestellt. Am 04.05.2004 beantragte er die Erteilung eines Sicherheitsausweises für das gesamte Gelände des Flughafens F. und erklärte seine Zustimmung zu einer Zuverlässigkeitsüberprüfung durch das Regierungspräsidium Tübingen. Mit Schreiben vom 29.10.2004 teilte das Regierungspräsidium dem Kl. mit, die Überprüfung habe ergeben, dass gegen ihn ein Ermittlungsverfahren wegen Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz eingeleitet worden sei. Dies begründe Zweifel an seiner Zuverlässigkeit. Er erhalte Gelegenheit, sich dazu bis zum 15.11.2004 schriftlich zu äußern und neben den Angaben zum Sachverhalt auch seine persönlichen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse darzustellen.
Der Kl. schrieb am 11.11.2004 an das Regierungspräsidium, der Ursprung des angesprochenen Verfahrens liege fast drei Jahre zurück. Bisher sei noch kein Urteil gefällt worden, er habe zum wiederholten Male Rechtsmittel eingelegt, da er unschuldig sei. Wenn er den Flughafenausweis nicht bekomme, werde er seinen Arbeitsplatz am Flughafen verlieren. In seinem Alter und wegen der hohen Spezialisierung in der Luftfahrtbranche werde er auch keinen neuen Arbeitsplatz mehr finden.
Mit Bescheid vom 18.01.2005 gab das Regierungspräsidium Tübingen dem Kl. bekannt, dass es bei ihm an der erforderlichen Zuverlässigkeit fehle und ein Zugang zum nicht allgemein zugänglichen oder sicherheitsrelevanten Bereich des Flughafens F. nicht gestattet werden könne. Der Flughafen F. werde mitgeteilt, dass ihm kein Flughafenausweis ausgestellt werden dürfe.
Der Kl. hat am 05.02.2005 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Er ist der Ansicht, er sei nicht ordnungsgemäß angehört worden. Das Regierungspräsidium habe ihm nur Gelegenheit gegeben, zu einem laufenden „Ermittlungsverfahren“ Stellung zu nehmen, die Ablehnung dann aber
auf seine Verurteilung gestützt. Wenn das Regierungspräsidium ihm die Verurteilung vorgehalten hätte, hätte er dazu auch umfangreiche Angaben gemacht. Der Kl. ist weiter der Ansicht, der Bescheid sei ermessensfehlerhaft, weil das Regierungspräsidium sich mit den Argumenten des Kl. überhaupt nicht auseinandergesetzt und nicht geprüft habe, ob eine Ausnahme von den in § 5 III LuftVZÜV normierten Regelfällen vorliege. Das Strafmaß der Verurteilung sei für ein Betäubungsmitteldelikt im unteren Bereich. Sein Arbeitgeber habe sich für die Erteilung des Flughafenausweises ausgesprochen und werde Schwierigkeiten haben, für ihn qualifizierten Ersatz zu finden, wenn er den Flughafenausweis nicht bekomme. Er werde dann seinen Arbeitsplatz und seine gesamte Existenz verlieren. Er sei von Beruf Prüfer von Luftfahrtgerät und könne diesen Beruf nur mit einer Zugangsberechtigung für den Flughafen ausüben. Aufgrund seines Alters und der hohen Spezialisierung in der Luftfahrtbranche werde er auch keinen neuen Arbeitsplatz mehr finden können. Die Sicherheitsprüfung gelte weltweit, deshalb könne er auch nirgendwo sonst arbeiten.
Der Kl. beantragt,
den Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 18. 1. 2005 aufzuheben und das bekl. Land zu verpflichten, der beantragten Ausstellung eines Ausweises für den gesamten Sicherheitsbereich des Flughafens F. zuzustimmen. Das bekl. Land beantragt,
die Klage abzuweisen.
Es macht geltend, der Kl. habe Gelegenheit gehabt, zu seinen Betäubungsmittel-Delikten Stellung zu nehmen. Der Vorgang sei als Ermittlungsverfahren bezeichnet worden, weil noch keine rechtskräftige Verurteilung vorgelegen habe. Der Kl. habe auch verstanden, worum es geht, habe aber lediglich seine Unschuld beteuert und darauf hingewiesen, dass er schon zum wiederholten Mal Rechtsmittel eingelegt habe. Auf den Sachverhalt sei er nicht weiter eingegangen. Dem Kl. fehle die erforderliche Zuverlässigkeit. Der Verurteilung liege zugrunde, dass er in drei Fällen Kokain erworben habe. Dies sei eine Gegenleistung für verbilligte Flugtickets gewesen, die er über seinen damaligen Arbeitgeber beschafft habe. Es bestehe damit ein Bezug zum Luftverkehr. Da er sich in mehreren Fällen vorsätzlich über die Rechtsordnung hinweggesetzt habe, könne auch künftig nicht ausgeschlossen werden, dass er aus eigenem Antrieb oder auf Grund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftverkehr gefährde.
Der Kl. ist in der mündlichen Verhandlung informatorisch angehört worden und hat weiter angegeben, er sei bei seinem Arbeitgeber als Prüfer für Technik und Qualitätssicherung angestellt. Er sei für die Fehlersuche und für die Ausführung und Überwachung der Flugzeugwartung zuständig. Wartungsarbeiten würden vorwiegend nachts im Hangar durchgeführt; die Qualitätsprüfungen führe er vor dem Abflug auf dem Vorfeld durch, wenn die Flugzeuge am Terminal stünden. Dort führe er auch kleinere Reparaturen aus, wenn vor dem Abflug noch Probleme festgestellt würden. Bei umfangreichen Arbeiten würden die Maschinen nach Möglichkeit in den Hangar geholt. Er verfüge als einziger Mitarbeiter des Wartungspersonals über eine Standlaufberechtigung für die Flugzeuge. Diese sei nötig, weil der Lauf der Triebwerke außerhalb des Hangars überprüft werden müsse. Aus dem Vorfall und der Verurteilung habe er gelernt und sei sich bewusst, dass er bei einer Fluggesellschaft arbeite. In die Situation damals sei er aus Gutmütigkeit gekommen. Es stimme, dass er sich damals auch bereit erklärt habe, Postsendungen mit Dessous aus Südamerika entgegenzunehmen und weiterzuleiten; es seien aber nur zwei Briefe mit Postkarten angekommen. Er sei damals sehr blauäugig gewesen. Hinsichtlich der Flugtickets bestehe keine Wiederholungsgefahr, weil sein jetziger Arbeitgeber verbilligte Tickets nur noch für Mitarbeiter und
deren Familienangehörige ausstelle. Außerdem sei er jetzt wieder verheiratet und habe ein knapp vierjähriges Kind und einen 16-jährigen Sohn aus erster Ehe, für die er Verantwortung trage.

Dem Gericht haben die einschlägigen Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums Tübingen sowie die Strafverfahrensakten des LG R. vorgelegen, auf die wegen der weiteren Einzelheiten und des weiteren Vorbringens ebenso verwiesen wird wie auf die vorliegende Gerichtsakte.

Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.
Der Kl. hat keinen Anspruch auf Zustimmung der Luftsicherheitsbehörde zur Erteilung eines Sicherheitsausweises für den Flughafen F., weil er nicht die dafür erforderliche Zuverlässigkeit besitzt. Der ablehnende Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 18.01.2005 ist rechtmäßig und verletzt den Kl. nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
1. Der Betreiber eines Verkehrsflughafens ist nach § 8 I Nr. 4 des Luftsicherheitsgesetzes vom 11.01.2005 (BGBl I 2005, 78; - LuftSiG) verpflichtet, zum Schutz des Flughafenbetriebs vor Angriffen auf die Sicherheit des Verkehrs nicht allgemein zugängliche Bereiche gegen unberechtigten Zugang zu sichern und, soweit es sich um sicherheitsempfindliche Bereiche handelt, den Zugang hierzu nur besonders berechtigten Personen zu gestatten. Die Zugangsregelung in § 10 LuftSiG geht davon aus, dass diese Zugangsberechtigung in einem mehrstufigen Verfahren erteilt wird (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 13.06.2002, - 8 S 1194/02 -, NVwZ-RR 2003, 116, 117; VG Stuttgart, Beschl. v. 19.04.2002, - 3 K 870/02 zum bisherigen Verfahren nach § 29d LuftVG): In einer ersten Stufe wird der Betroffene nach den Regelungen des § 7 LuftSiG auf seine Zuverlässigkeit hin überprüft. Auf der Grundlage dieser Zuverlässigkeitsüberprüfung entscheidet die Luftsicherheitsbehörde in einer zweiten Stufe, ob bei Vorliegen der Voraussetzungen eine Zugangsberechtigung erteilt werden darf oder bei Wegfall der Voraussetzungen wieder zu entziehen ist (§ 10 Satz 1 LuftSiG). Bei einer positiven Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde kann der Flughafenbetreiber dem Betroffenen in einer dritten Stufe zum Nachweis der Zugangsberechtigung einen Ausweis ausstellen (§ 10 Satz 2 LuftSiG). Eine ablehnende Entscheidung ergeht durch Verwaltungsakt gegenüber dem Betroffenen (vgl. BT-Drucks. 15/2361, S. 17). Die Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde ist - entgegen der Ansicht des Kl. - keine Ermessensentscheidung, sondern an das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen in § 7 Abs. 6 LuftSiG gebunden. Danach darf ohne eine abgeschlossene Zuverlässigkeitsüberprüfung, bei der keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen verbleiben, kein Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flughafengeländes gewährt werden. Zuständig für die Zuverlässigkeitsüberprüfung sind die Regierungspräsidien (vgl. § 1 der Verordnung des Ministeriums für Umwelt und Verkehr über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Luftverkehrsverwaltung vom 21.09.1998, GBl. S. 616, - LuftVZuVO).
a) Der Einwand des Kl., er sei vor Ergehen der Entscheidung nicht ordnungsgemäß angehört worden, geht fehl. Die Luftsicherheitsbehörde hat dem Betroffenen vor ihrer Entscheidung Gelegenheit zu geben, sich zu den eingeholten Auskünften zu äußern, soweit diese Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründen (§ 7 Abs. 5 LuftSiG). Dies hat das Regierungspräsidium auch getan. Die fälschliche Bezeichnung des anhängigen Strafverfahrens als „Ermittlungsverfahren“ wegen Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz im Anhörungsschreiben ist schon deswegen unschädlich, weil der Kl. den Sachverhalt offensichtlich auch unter dieser Bezeichnung richtig zuordnen konnte. Dies zeigt schon sein Schreiben vom 11.11.2004, in dem er kurz zur Sache Stellung genommen, seine Unschuld beteuert und darauf hingewiesen hat, dass das Verfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen sei.
b) Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Zugangsberechtigung liegen aber auch nicht vor, so dass selbst eine fehlerhafte Anhörung nicht zur Aufhebung des Verwaltungsakts führen könnte (vgl. § 46 LVwVfG). Nach § 7 Abs. 6 LuftSiG darf der Zugang zum Sicherheitsbereich des Flughafens nur gewährt werden, wenn nach Abschluss der Überprüfung keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen verbleiben.
aa) Nach der Rechtsprechung des BVerwG zu § 29d LuftVG ist nur derjenige zuverlässig, der die Gewähr dafür bietet, dass er die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, jederzeit in vollem Umfang erfüllen wird. Wegen des gerade beim Luftverkehr besonders hohen Gefährdungspotenzials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter sind dabei strenge Anforderungen zu stellen. Die Zuverlässigkeit ist bereits dann zu verneinen, wenn auch nur geringe Zweifel bestehen (BVerwG, Urt. v. 15.07.2004, - 3 C 33/03, DÖV 2005, 118-121; Urt. v. 11.11.2004, - 3 C 8/04 m.w. Nachw., zitiert nach juris). Zentraler Bezugspunkt der Überprüfung der Zuverlässigkeit muss sein, ob Grund zu der Annahme besteht, dass beim Überprüften aktuell oder künftig ein Verstoß gerade gegen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten ist. Dabei ist für die maßgebliche Gefahrenlage von Bedeutung, dass der Angriff auf die Sicherheit des Luftverkehrs nicht unmittelbar von dem Überprüften selbst ausgehen muss. Eine Gefährdung kann ebenso dadurch eintreten, dass eine Person, die Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen oder sicherheitsempfindlichen Bereichen des Flughafens oder auf Grund ihrer Tätigkeit Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs hat, ihre Kenntnisse von Betriebsabläufen und Sicherheitsmaßnahmen an Außenstehende Dritte weitergibt oder diesen den Zutritt zum Flughafen ermöglicht (BVerwG, Urteil v. 15.07. 2004, a.a.O.).
Die vom Kl. angeführten Regelvermutungstatbestände für das Fehlen der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit in § 5 II der Verordnung zur Regelung des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf dem Gebiet des Luftverkehrs (Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 8.10.2001, BGBl I S. 2625, - LuftVZÜV) können zur Beurteilung dieser Frage allerdings gerade nicht herangezogen werden. Diese Verordnung ist mit Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes am 15.01.2005 insgesamt außer Kraft getreten und noch nicht durch eine Neuregelung auf der Grundlage des § 17 LuftSiG ersetzt worden. Darüber hinaus sind die Regelvermutungen in § 5 II LuftVZÜV nach der Rechtsprechung des BVerwG unwirksam, weil insoweit keine gesetzliche Verordnungsermächtigung besteht (Art. 80 I und 2 GG). Regelvermutungen über die Zuverlässigkeit sind ebenso wie sonstige Beweislastregeln Teil des materiellen Rechts und als solche nicht von der einschlägigen Verordnungsermächtigung in § 32 IIb LuftVG erfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.11.2004, a.a.O.).
bb) Die oben dargestellten Zuverlässigkeitsanforderungen erfüllt der Kl. nicht. Die Verurteilung wegen Verstößen gegen das Betäubungsmittelgesetz weist zwar keinen direkten Bezug zu gezielten Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere zu Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen auf, zu deren Abwehr das Luftsicherheitsgesetz dient (§ 1 LuftSiG). Es handelt sich aber dennoch um vorsätzliche Straftaten, die einen klaren Bezug zur beruflichen
Tätigkeit des Kl. bei einer Fluggesellschaft aufweisen. Sowohl das AG T. als auch das LG R. haben es als erwiesen angesehen, dass der Kl. Kokain als Gegenleistung für verbilligte Flugtickets zu Mitarbeiterkonditionen erhalten hat, mit denen ein Bekannter nach Madrid fliegen und Kontakte nach Südamerika knüpfen wollte. Der Kl. hat darüber hinaus selbst eingeräumt, dass er sich damals sogar bereit erklärt hatte, für diesen Bekannten Paketsendungen aus Südamerika, die angeblich Dessous enthalten sollten, entgegenzunehmen und an ihn weiterzuleiten, obwohl es sich ihm sich schon förmlich aufdrängen musste, dass dieser Bekannte Kontakte zur Drogenszene unterhielt. Für die Beurteilung der Zuverlässigkeit i.S. des § 7 Abs. 6 LuftSiG ist dies von Bedeutung, weil der Kl. wegen dieser - reichlich offensichtlichen - früheren Berührungspunkte zum Drogenmilieu heute erpressbar und deshalb bereit sein könnte, die Anforderungen an die Sicherheit des Luftverkehrs zu verletzen, um einem auf ihn ausgeübten Druck zu entgehen. Außerdem lassen die festgestellten Verhaltensweisen befürchten, dass er sich auch künftig wieder derart offensichtlich manipulieren lässt und nicht das erforderliche Maß an Selbstbeherrschung und Verantwortungsbewusstsein zeigt, um seine Pflichten zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs jederzeit und umfassend zu erfüllen, wenn ihm materielle oder sonstige Vorteile angeboten oder Nachteile angedroht werden (vgl. dazu BVerwG, Urteil v. 15.07.2004, a.a.O. zur Zuverlässigkeit im Falle einer früheren Tätigkeit als informeller Mitarbeiter der DDR-Staatssicherheit).
Dass der Kl. zu diesem Bekannten und dessen geschiedener Frau heute keinen Kontakt mehr hat und sein jetziger Arbeitgeber verbilligte Tickets nur noch für Mitarbeiter und deren Familienangehörige ausstellt, mag eine Wiederholung der abgeurteilten Taten ausschließen, lässt aber die oben dargestellten Zweifel am Verantwortungsbewusstsein und der Selbstbeherrschung des Kl. nicht entfallen. Auch wenn der Kl. heute vorbringt, er sei sich seiner Verantwortung als Mitarbeiter einer Fluggesellschaft bewusst, sei verheiratet und habe zwei Kinder, kann auch daraus noch nicht mit der erforderlichen Sicherheit gefolgert werden, dass er trotz der abgeurteilten Straftaten und des dabei gezeigten Verhaltens nunmehr zuverlässig ist. Wegen des gerade beim Luftverkehr besonders hohen Gefährdungspotenzials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter ist die Zuverlässigkeit nach § 7 Abs. 6 LuftSiG bereits dann zu verneinen, wenn an ihr auch nur geringe Zweifel bestehen. Der Kl. war auch zum damaligen Zeitpunkt schon Mitarbeiter einer Fluggesellschaft und Vater des heute 16-jährigen Sohnes aus erster Ehe, so dass auch angesichts einer neue Ehe und eines zweites Kindes noch Zweifel bleiben und die Zuverlässigkeit bereits deswegen zu verneinen ist.
c) Die Versagung der Zugangsberechtigung ist auch nicht unverhältnismäßig. Eine eingeschränkte Zugangsberechtigung nur für einen Teilbereich des Flughafens scheidet schon deswegen aus, weil der Kl. nicht die erforderlichere Zuverlässigkeit besitzt. Die Frage, ob im Flugzeughangar, im Ankunfts- und Abflugterminal oder auf dem Vorfeld gearbeitet wird, stellt eine Form der Bedürfnisprüfung dar, die der Flughafenbetreiber ohnehin anstellen muss, wenn er Sicherheitsausweise für die einzelnen Teilbereiche ausstellt. Die Zuverlässigkeit ist aber eine allgemeine Voraussetzung und nicht je nach Tätigkeitsbereich teil- oder verzichtbar. Die Versagung der Zugangsberechtigung ist auch nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne: Ohne Zugangsberechtigung zum Sicherheitsbereich des Flughafens F. wird der Kl. zwar seinen Arbeitsplatz kaum behalten können, und es ist auch zu erwarten, dass er für andere Flughäfen in der Bundesrepublik ebenfalls keine Zugangsberechtigung erhält, um dort zu arbeiten. Dabei handelt es sich um einen Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) in Form einer subjektive Zulassungsvoraussetzung, weil die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem Luftsicherheitsgesetz letztlich ein verhaltensbezogenes Kriterium darstellt. Nach der Rechtsprechung des BVerfG (vgl. BVerfGE 7, 377, 406; 9, 338, 346; 13, 97, 107; 75, 240, 267; 78, 179, 192; 80, 1, 24) ist die Aufstellung subjektiver Berufszulassungsvoraussetzungen zum Schutz überragend wichtiger
Gemeinschaftsgüter zulässig. Der Schutz vor gezielten Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen (§ 1 LuftSiG) ist ein solches überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, so dass der Eingriff auch verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Darüber hinaus ist der Kl. durch die negative Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht gehindert, eine Tätigkeit als Flugzeugmechaniker außerhalb des Sicherheitsbereichs eines Flughafens anzunehmen, etwa bei einem Flugzeughersteller. Zudem ist er nicht daran gehindert, als Mechaniker außerhalb der Luftfahrtbranche zu arbeiten, da er auch über eine abgeschlossene Ausbildung als Kfz-Mechaniker verfügt.
Die Klage war deshalb abzuweisen.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO.

VGH München, Beschluss vom 12.07.2005 - 20 CS 05.1674

I. Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 30. Mai 2005 wird die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Luftamtes Nordbayern vom 31. März 2005 wiederhergestellt.
II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
III. Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens beträgt 3.750 Euro.

Gründe:
I. Nach Durchführung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfung durch das Luftamt Nordbayern (Luftamt - Antragstellung: 3.4.1997) war der Antragsteller bei der Firma DHL Aviation GmbH am Flughafen Nürnberg als Frachtarbeiter tätig. Mit Schreiben vom 26. Januar 2005 setzte das Landeskriminalamt München das Luftamt über vom Antragsteller begangene Straftaten in Kenntnis ; dieses leitete daraufhin eine erneute Zuverlässigkeitsüberprüfung nach den Vorgaben des Luftsicherheitsgesetzes ein. Den bekannt gegebenen Delikten lag folgender Sachverhalt zu Grunde: Der Antragsteller (ein amerikanischer Staatsangehöriger) stand seit 2002 in einer Liebesbeziehung zu einer Frau S. Sch. (russische Staatsangehörige). Beide verfügten über Schlüssel zur jeweiligen, in Nürnberg gelegenen Wohnung des anderen. Im Oktober 2003 kam es zu einem Streit zwischen dem Antragsteller und seiner Freundin. Im Nachgang hierzu begab sich der Antragsteller in deren Wohnung und holte dort verschiedene Gegenstände. In der Strafanzeige der Freundin war von Gegenständen mit einem Wert von ca. 38.000 Euro die Rede (entwendete Software, Schmuck, Mantel und Schuhe), die sich letztlich auf einen Entwendungsschaden von 450 Euro reduzierten, wobei es sich um eine Goldkette mit Anhänger und drei Parfümflaschen handelte, die der Antragsteller der Freundin während der Dauer ihrer Beziehung geschenkt hatte; in der Folgezeit gab der Antragsteller die Gegenstände wieder zurück (vgl. zu weiteren Details die Anklageschrift vom 11.5.2004 wegen Wohnungseinbruchsdiebstahls mit falschem Schlüssel - wobei eine Rücknahme der Strafanzeige infolge einer Versöhnung in Aussicht gestellt war). Am 13. Februar 2004 kam es in der Wohnung der Freundin zu einer Auseinandersetzung, in deren Verlauf der Antragsteller nach Ermittlungen der Polizei die Freundin beleidigte und körperlich misshandelte (Hämatome am Oberarm, an den Fingen und an den Beinen - Strafbefehl des Amtsgerichts Nürnberg vom 26.4.2004: 90 Tagessätze zu je 50 Euro). In der Hauptverhandlung über den hiergegen eingelegten Einspruch nahm der Antragsteller diesen zurück, nachdem auf Antrag der Staatsanwaltschaft das Verfahren wegen des Wohnungseinbruchsdiebstahls eingestellt worden war. Inmitten der Hauptverhandlung stand die Überlegung, ob dem Antragsteller nicht unter Umständen eine Verurteilung zu einer höheren Geldstrafe (wegen der beiden angeklagten Delikten) drohen könnte, die dann möglicherweise im polizeilichen Führungszeugnis eingetragen würde (mit negativen Folgen für seine berufliche Tätigkeit). Im Zeitpunkt der Hauptverhandlung (21.6.2004) hatte sich der Antragsteller bereits erneut wieder mit seiner Freundin versöhnt. Im April 2005 verklagte die Freundin den Antragsteller dann wegen der Vorkommnisse im Februar 2004 auf Schmerzensgeld und Schadensersatz aus der vorsätzlichen Körperverletzung (Forderung: 1.000 Euro). Der Antragsteller widersetzte sich dieser Forderung und bietet Beweis dafür an, dass es am 13. Februar 2004 zu einer Körperverletzung nicht gekommen war („die Freundin hätte den Vorfall nicht einmal für wert gehalten einen Arzt aufzusuchen“) und dass er zwei Tage später nicht vor ihrer Wohnungstür randalierte, sondern er dort von zwei russischen Freunden der ehemaligen Freundin bedroht wurde. Seit Dezember 2004 ist - nach Angaben des Antragstellers - die Beziehung zwischen ihm und der Freundin beendet. Auf den weiteren Inhalt der in der Schmerzensgeldsache vor dem Amtsgericht Nürnberg gewechselten Schriftsätze wird Bezug genommen.
Mit Bescheid vom 31. März 2005 widerrief das Luftamt (unter Anordnung der sofortigen Vollziehung) die Feststellung der Zuverlässigkeit des Antragstellers und entzog ihm die Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Verkehrsflughafens Nürnberg. Gemäß Art. 49 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG sei die Zutrittsberechtigung zu widerrufen. Bereits geringe Zweifel an der Zuverlässigkeit müssten den Widerruf zur Folge haben. Nach einer Gesamtwürdigung der beiden vom Antragsteller begangenen Straftaten sei zu befürchten, dass der Betroffene aus eigenem Antrieb oder aufgrund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen könne. Die zugrunde liegenden Sachverhalte machten deutlich, dass der Antragsteller nicht bereit sei die deutsche Rechtsordnung auch für sich als verbindlich zu akzeptieren. Vielmehr greife er zur Selbsthilfe um seine Rechte durchzusetzen. Dies folge insbesondere aus dem Verfahren wegen Wohnungseinbruchsdiebstahls, das dann wegen Unwesentlichkeit neben dem Verfahren wegen Körperverletzung eingestellt worden sei. Für unerlaubte Selbsthilfe sowie für Brutalität, mit der der Antragsteller seine ehemalige Freundin misshandelte, sei kein Platz im Sicherheitsbereich eines Verkehrsflughafens. Hier sei vielmehr Besonnenheit gefordert.
Der Kläger ließ hiergegen Klage zum Verwaltungsgericht Ansbach erheben; zugleich suchte er um vorläufigen Rechtsschutz nach mit dem Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Luftamtes Nordbayern vom 31. März 2005 wiederherzustellen. Der angegriffene Bescheid dürfte sich nicht auf die Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung stützen. Häusliche Gewalt ziele nicht auf eine Gefährdung der Sicherheit des Luftverkehrs ab. § 4 LuftSiG beinhalte den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Eine Maßnahme dürfe nicht zum erstrebten Zweck erkennbar außer Verhältnis stehen.
Das Verwaltungsgericht wies den Antrag mit Beschluss vom 30. Mai 2005 ab. Der Antragsteller verweise zu Recht darauf, dass der angegriffene Bescheid nicht mehr auf die Regelvermutung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV gestützt werden könne. Jedoch unterliege die Prüfung der Zuverlässigkeit den Gerichten in vollem Umfang. Rechtsgrundlage für die Zuverlässigkeitsüberprüfung sei nunmehr § 7 LuftSiG, der sich inhaltlich aber nicht von den Vorgaben des § 29 d LuftVG unterscheide. Die Zuverlässigkeit im luftverkehrsrechtlichen Sinne sei bereits dann zu verneinen, wenn an dieser nur geringe Zweifel bestünden. Das beim Luftverkehr hohe Gefährdungspotential und die Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter fordere diese Sicht. Das Gericht sei an die Feststellungen des rechtskräftigen Strafbefehls des Amtsgerichts Nürnberg vom 24. April 2004 gebunden. Die dem Antragsteller zur Last gelegte Körperverletzung belege eine erhöhte Gewaltbereitschaft des Antragstellers, die eine Beurteilung im „milden Lichte“ im Rahmen einer so genannten Beziehungstat zweifellos verbiete. Die Zusammenschau der wiederholt gezeigten Neigung, zur Durchsetzung eigener Interessen nicht nur die Verletzung fremder Rechtsgüter (hier: Körperliche Unversehrtheit, Eigentum), sondern sogar die Verletzung von Strafgesetzen in Kauf zu nehmen, zeige einen Charaktermangel des Antragstellers auf, welcher es nachvollziehbar in Frage stelle, ob dieser stets das erforderliche Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung zeigen werde, um seine ihm obliegenden Pflichten zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs jederzeit zu erfüllen.
Der Antragsteller ließ hiergegen Beschwerde erheben. Zu deren Begründung wird vorgetragen: Von einer Bindungswirkung des Strafbefehls könne nicht ausgegangen werden. Über dessen Indizwirkung könne erst im Hauptsacheverfahren entschieden werden. Doch schon aus der Höhe des eingeklagten Schmerzensgeldbetrags von lediglich 1.000 Euro müsse gefolgert werden, dass die Verletzungen – sollten solche vom Antragsteller begangen überhaupt vorliegen - nicht als sehr gravierend einzustufen wären. Der Antragsteller habe seine damalige Freundin nicht misshandelt. Die im Verfahren vor dem Amtsgericht wegen der Schmerzensgeldforderung hierfür aufgeführten Beweismittel würden auch zum Gegenstand des Hauptsacheverfahrens gemacht. Die zivilprozessualen Beweisangebote würden die Indizwirkung des Strafbefehls bereits erheblich erschüttern. Der Entscheidung des Erstgerichts müssten insbesondere auch Kausalitätserwägungen entgegengesetzt werden; wie durch häusliche Gewalt die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigt werden könne, sei unerfindlich. Bei zumindest offenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache müsse eine Güterabwägung zu Gunsten des Antragstellers ausfallen, dessen Arbeitsplatz von seinem Arbeitgeber in Bälde gekündigt werden solle.
Der Antragsgegner tritt der Beschwerde entgegen. Auf den Schriftsatz der Landesanwaltschaft Bayern vom 7. Juli 2005 wird Bezug genommen.
II. Die zulässige Beschwerde hat Erfolg.
1. Der Senat ging schon vor Inkrafttreten der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftVZÜV vom 8.10.2001) davon aus, dass bei der Überprüfung der Zuverlässigkeit einer Person, die in einem sicherheitsempfindlichen Bereich eines Verkehrsflughafens tätig ist, nur geringe Anforderungen an den Grad der Wahrscheinlichkeit eines von ihr zu verantwortenden Schadenseintritts zu stellen sind und dass bereits geringe Zweifel an der persönlichen Zuverlässigkeit eine Tätigkeit in sicherheitsempfindlichen Bereichen ausschließen. All diese Überlegungen erfolgten vor dem Hintergrund des hohen Gefährdungspotentials des Luftverkehrs und des hohen Ranges der gefährdeten Rechtsgüter (BayVGH vom 14.9.1993 NVwZ 1995, 182). Behördliche Maßnahmen zur Zuverlässigkeitsüberprüfung stützten sich dabei auf § 29 d LuftVG. Des Weiteren ging der Senat in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass bei Verstößen gegen Strafgesetze von einigem Gewicht auf die fehlende Zuverlässigkeit des Täters geschlossen werden könne und zwar ungeachtet dessen, ob ein Strafurteil oder lediglich ein Strafbefehl ergangen war (BayVGH vom 12.4.1999 NVwZ-RR 1999, 501; vom 11.9.2000 Nr. 20 ZB 00.2674).
Nach Inkrafttreten der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung setzte der Senat diese Rechtsprechung fort mit der Annahme, dass § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV mit der darin enthaltenen Regelvermutung normativ nur die bisherige Rechtsprechung ersetzt hat, wonach das Begehen einer vorsätzlichen Straftat im starken Maße die Unzuverlässigkeit des Täters indiziert. Der Senat hat in diesem Zusammenhang auch wiederholt darauf hingewiesen, dass die zur Last gelegten Verfehlungen keinen spezifischen luftverkehrsrechtlichen Bezug haben müssen (BayVGH vom 2.12.2003 Nr. 20 CS 03.2895 m.w.N.) und - entgegen der Beschwerde - auch ein Strafbefehl wegen der Anwendung von Gewalt gegen eine Frau auf die Unzuverlässigkeit des Täters hinweisen kann (BayVGH vom 7.7.2003 Nr. 20 C 03.1095 - Gewaltanwendung gegen die Ehefrau deutet auch im Endstadium einer Ehe "auf ein extrem unkontrolliertes Verhalten in einer mit erheblichem Stress verbundenen Situation und indiziert damit die Unzuverlässigkeit im luftverkehrsrechtlichen Sinne").
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen Entscheidungen vom 15. Juli 2004 (DÖV 2005, 218) und vom 11. November 2004 (NVwZ 2005, 450) die Regelvermutungstatbestände in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV zwar für unwirksam erachtet, stellte für die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeitsüberprüfung in Folge dessen auf die alte Rechtslage (§ 29 d LuftVG) ab und wiederholt die bereits oben genannten Grundsätze, dass die Zuverlässigkeit im Sinne von § 29 d LuftVG bereits bei geringen Zweifeln zu verneinen sei und dies das hohe Gefährdungspotential des Luftverkehrs und die Hochrangigkeit der schützenden Rechtsgüter gebiete.
Die Befugnisse zur Zuverlässigkeitsüberprüfung und die Voraussetzungen einer Zutrittsberechtigung zu sicherheitsempfindlichen Bereichen eines Verkehrsflughafens sind nunmehr in §§ 7, 10 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG - vom 11.1.2005, BGBl. S. 78) geregelt, wobei das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben § 29 d LuftVG und § 32 Abs. 2 b LuftVG, letzterer als Ermächtigungsgrundlage für die Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung, aufgehoben hat. Die nunmehrige Bestimmung des § 7 LuftSiG führt erkennbar die bisherigen materiell- rechtlichen Regelungen des § 29 d LuftVG fort und ordnet zudem die in § 29 d LuftVG und in der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung enthaltenen Verfahrensbestimmungen neu. Von den oben dargestellten Rechtsgrundsätzen zur Zuverlässigkeitsüberprüfung von Personen abzugehen, die in sicherheitsempfindlichen Bereichen eines Verkehrsflughafens tätig sind, besteht daher keine Veranlassung.
2. Die durch die Begehung von Straftaten indizierte luftverkehrsrechtliche Unzuverlässigkeit einer Person kann nur durch Tatsachen widerlegt werden, die aufgrund einer Gesamtwürdigung von Verhalten und Persönlichkeit des Betroffenen die Straftat derart in den Hintergrund treten lassen, dass im Hinblick auf diese allein Zweifel an der Zuverlässigkeit nicht aufkommen können (BayVGH vom 12.4.1999, a.a.O.; vom 11.9.2000, a.a.O.). Derartige Zweifel sind insbesondere dann aber im Regelfall nicht ausgeräumt, wenn die Schwere der Straftat mit der darin zum Ausdruck kommenden kriminellen Energie oder aber die in der Begehung einer Straftat gegebenenfalls zum Ausdruck kommende Steuerungsunfähigkeit in Stresssituationen eine weitere Würdigung von Verhalten und Persönlichkeit des Täters schlechterdings in den Hintergrund drängt.
Die dem Antragsteller zur Last gelegten Straftaten sind in der Art und Weise, wie sie zu Stande kamen, nicht ohne weiteres Ausdruck erheblicher krimineller Energie. Dabei ist jedoch der Beschwerde entgegen zu treten, wenn sie Gewalttaten gegen Frauen als bloße häusliche Gewalt abzutun versucht. Doch sind Beziehungsstreitigkeiten und damit verbundene strafbare Handlungen oft in einem Maße von Emotionen bestimmt, dass - selbst wenn es zu Gewaltanwendungen und Beleidigungen kommt – eine (nicht im Voraus planbare) Spontaneität des Handelns inmitten steht, was unmittelbar nicht Ausdruck krimineller Energie ist. Dasselbe gilt für den dem Antragsteller ursprünglich zur Last gelegten Einbruchsdiebstahl (den das Luftamt im Zusammenhang mit der Verfahrenseinstellung selbst als unwesentlich erachtet); unabhängig davon, ob der Schlüssel zur Wohnung der Freundin mit deren Erlaubnis gefertigt worden ist, hat sie doch über einen längeren Zeitraum hinweg die Verwendung dieses Schlüssels zu ihrer Wohnung durch den Antragsteller geduldet. Wenn dieser dann während der ersten Beziehungskrise die Wohnung der Freundin betritt, um dort Sachen mitzunehmen, die er dieser früher schenkte und die er dann alsbald auch wieder zurückgibt, ist auch dieses Verhalten nicht Ausdruck kriminellen Handelns.
Das Verhalten des Antragstellers lässt gegebenenfalls auf eine fehlende Steuerungsfähigkeit in Belastungssituationen schließen. Doch ist diesbezüglich in Beziehungssachen eine sorgfältige Prüfung angezeigt, wobei im vorliegenden Falle zudem der dem bestandskräftigen Strafbefehl zu Grunde gelegte Sachverhalt (Körperverletzung und Beleidigung der Freundin) vom Antragsteller bestritten
wird (und insoweit nicht abschließend geklärt ist). Dabei scheint nach Akteninhalt insbesondere plausibel (und in Folge dessen dürften auch die Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren offen sein), dass der Antragsteller in der Hauptverhandlung vor dem Amtsgericht Nürnberg seinen Einspruch gegen den Strafbefehl zurückgenommen hat in der dort allseits zum Ausdruck gebrachten Überzeugung, dass er damit die Zutrittsberechtigung zum Flughafen Nürnberg und somit seinen Arbeitsplatz nicht gefährdet. Im nunmehrigen, die Schmerzensgeldforderung seiner ehemaligen Freundin betreffenden Rechtsstreit vor dem Amtsgericht Nürnberg hat er zahlreiche Beweismittel dafür angeboten, dass der dem Strafbefehl zu Grunde liegende Sachverhalt und die weiteren Begleitumstände um diese Taten unzutreffend seien und er insbesondere die ihm zur Last gelegte Körperverletzung (zumindest in den im Strafverfahren geschilderten Ausmaßen) nicht begangen hat. Der Ausgang dieser Zivilrechtsstreitigkeit wird gegebenenfalls Hinweise darauf geben, ob die dem Strafbefehl zu Grunde liegenden Taten diesen zu tragen und insbesondere die luftverkehrsrechtliche Unzuverlässigkeit zu indizieren vermögen. Sollte das zivilgerichtliche Verfahren dies nicht leisten können, ist diesen Fragen im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren nachzugehen. Im Rahmen einer Interessenabwägung im Eilverfahren erschienen dem Senat jedenfalls die bisher zu Tage getretenen Belastungsumstände und ihr Gewissheitsgrad als noch nicht so gravierend mit Blick auf die Sicherheit des Luftverkehrs, dass die erheblichen Folgen des Sofortvollzugs für das Arbeitsverhältnis des Antragstellers in Kauf zu nehmen wären.
Der Senat erlaubt sich noch folgenden Hinweis: Auch wenn die vom Strafbefehl erfassten Anschuldigungen keinen Schluss auf die Unzuverlässigkeit des Antragstellers erlauben würden, sollte von diesem bedacht werden, dass er nicht in Abhängigkeiten zu den seiner Freundin offenbar nahe stehenden Kreisen kommt, die möglicherweise die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland nicht im gebotenen Maße zu respektieren gewillt sind. Nach den vorliegenden Akten ist jedenfalls nicht auszuschließen, dass der Antragsteller über seine Beziehung zu seiner Freundin hinaus auch in das dieser nahe stehende Umfeld gelangt ist, das Gesetzesverstöße nach Bedarf relativiert.
Kosten: § 154 Abs.1 VwGO
Streitwert: §§ 47, 52, 53 GKG   

VG München, Beschluss vom 13.02.2006 - M 24 S 05.5708

I. Der Antrag wird abgelehnt.
II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
III. Der Streitwert wird auf € 2.500,-- festgesetzt.

Gründe:
I.
Der Antragsteller begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den für sofort vollziehbar erklärten Bescheid der Regierung von Oberbayern - Luftamt ... - vom ... Oktober 2005, mit dem die mit Entscheidung vom ... Mai 2004 getroffene Feststellung seiner persönlichen Zuverlässigkeit widerrufen und seine Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flughafens ... entzogen wurde.
Der am ... geborene Antragsteller ist bei den Bodenverkehrsdiensten der Flughafen ... GmbH als Flugzeugbelader beschäftigt. Nach Erstüberprüfung am ... Februar 2001 und Wiederholungsüberprüfungen am ... März 2003 und ... Mai 2004 stellte das Luftamt seine persönliche Zuverlässigkeit für die Erteilung einer Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flughafens ... fest.
Das Amtsgericht ... verhängte gegen den Antragsteller mit Strafbefehl vom ... Februar 2005 eine Geldstrafe in Höhe von 50 Tagessätzen zu je € 25,-- wegen eines am ... April 2003 begangenen Betruges. Der Antragsteller hatte unter Vortäuschung seiner Zahlungsfähigkeit und Zahlungswilligkeit einen Flug von ... nach ... gebucht und die trotz Nichtantritts der Reise anfallenden Kosten in Höhe von € 854,--nicht an den Vermittler entrichtet. Weiter verhängte das Amtsgericht ... mit Strafbefehl vom ... Februar 2005 wegen 95 selbstständiger Betrugshandlungen, begangen in der Zeit von ... Oktober 2003 bis ... November 2004, eine Gesamtgeldstrafe in Höhe von 90 Tagessätzen zu je € 40,--. Auf einen auf die Höhe der Tagessätze im Strafbefehl vom ... Februar 2005 beschränkten Einspruch reduzierte das Amtsgericht ... mit Urteil vom ... März 2005 die Höhe der Tagessätze auf € 25,--. In sämtlichen 95 Fällen hatte der Antragsteller unter Vortäuschung seiner Zahlungsfähigkeit und Zahlungswilligkeit im Wege des Lastschriftverfahrens, ohne Deckung seines Kontos und unter Überschreitung seines Kreditrahmens, Einkäufe am Flughafen getätigt. Der Gesamtschaden belief sich dabei auf € 3.591,04.
Im Rahmen einer am ... Juni 2005 eingeleiteten Wiederholungsprüfung erlangte das Luftamt von diesen Straftaten des Antragstellers Kenntnis, dies durch Auskunft aus dem Bundeszentralregister, Stand ... Juni 2005, und Abfrage beim INPOL-System-Bayern vom ... Juli 2005. Mit Schreiben vom ... September 2005 gab es ihm Gelegenheit, sich zu den im Rahmen der Überprüfung aufgetauchten Zweifeln an seiner Zuverlässigkeit zu äußern. Der Antragsteller sprach daraufhin am ... September 2005 beim Luftamt vor und übergab die beiden Strafbefehle.
Mit Bescheid vom ... Oktober 2005 widerrief das Luftamt die mit Entscheidung vom ... Mai 2004 getroffene Feststellung der persönlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers für die Erteilung einer Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flughafens ... (Nr. 1) und entzog seine Zutrittsberechtigung zu diesen Bereichen (Nr. 2). Weiter ordnete es die sofortige Vollziehung der Nrn. 1 und 2 an (Nr. 3). Zur Begründung führte es aus, Rechtsgrundlage für den Widerruf sei § 9 Abs. 2 Satz 3 Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftVZÜV) i. V. m. Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Bayer. Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG). Der Antragsteller habe sich als unzuverlässig erwiesen. Nach § 7 Abs. 6 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 5 LuftVZÜV sei bei Personen, bei denen bestehende Zweifel an der Zuverlässigkeit nicht ausgeräumt werden könnten, die Zuverlässigkeit zu verneinen. Der Begehung von Straftaten komme bei der Zuverlässigkeitsüberprüfung eine starke Indizwirkung zu. Maßgebend für die Beurteilung der persönlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers seien die beiden rechtskräftigen Verurteilungen wegen Betruges. Trotz seiner desolaten wirtschaftlichen Verhältnisse und der Kenntnis, dass sein Konto keine Deckung aufweise und ihm seine Bank keinen Überziehungskredit einräume, habe er billigend in Kauf genommen, die eingegangenen Zahlungsverpflichtungen dauerhaft schuldig zu bleiben. Erschwerend komme hinzu, dass die Taten in unmittelbarer Nähe zu seiner Arbeitsstelle am Flughafen ... begangen worden seien. Weiter sei in 94 der 96 Betrugsfälle die Flughafenhandelsgesellschaft mbH als Tochtergesellschaft der Flughafen ... GmbH Geschädigte der Betrugshandlungen. Der Antragsteller sei latent gefährdet und daher leichter der Versuchung ausgesetzt, in strafbare Handlungen einbezogen zu werden als ein unbescholtener Mitarbeiter; damit stelle er ein erhöhtes (Luftsicherheits-)Risiko dar. Die Entscheidung über die Feststellung seiner persönlichen Zuverlässigkeit habe unter Anwendung pflichtgemäßen Ermessens widerrufen werden können. Der Rang des gefährdeten Rechtsgutes sowie der mögliche Schaden seien bei eingehender Abwägung der beiderseitigen Interessenslagen derart hoch einzuschätzen, dass die privaten Interessen des Antragstellers von nachrangigem Gewicht seien. Die Ein-Jahresfrist des Art. 49 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG sei eingehalten. Die sofortige Vollziehung sei anzuordnen gewesen, da das öffentliche Interesse, unzuverlässige Personen umgehend aus sicherheitsempfindlichen Bereichen eines Verkehrsflughafens auszuschließen, gegenüber dem privaten Interesse des Betroffenen, dort bis zur Bestandskraft des Bescheides weiter arbeiten zu dürfen, überwiege. Die Gründe für den Sofortvollzug deckten sich im wesentlichen mit den Gründen für die Widerrufsentscheidung selbst. Der Schutz vor Innentätern sei ein wesentliches Element der auf den internationalen Luftverkehr bezogenen vorbeugenden Gefahrenabwehr. Dieser Bescheid wurde dem Antragsteller am ... Oktober 2005 zugestellt.
Mit Schriftsatz vom ... November 2005, bei Gericht eingegangen am selben Tag, erhob der Bevollmächtigte des Antragstellers Klage (Az.: M 24 K 05.5707) zum Bayerischen Verwaltungsgericht München gegen den Bescheid des Luftamtes vom ... Oktober 2005. Gleichzeitig beantragte er,
die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen.
Zur Begründung trug er vor, statt zweier Strafbefehle wäre auch eine Gesamtstrafenbildung wegen eines einzigen, tatmehrheitlich begangenen Betruges in Betracht gekommen. Ein Beschuldigter sei aus finanziellen und pragmatischen, letztlich sachfremden Erwägungen heraus bereit, sich dem bequemen "Angebot" eines Strafbefehls zu unterwerfen. Der Antragsteller habe die gebuchte Flugreise nicht angetreten, weshalb insoweit kein Betrug vorliege. Bei den anderen Betrugsfällen sei er davon ausgegangen, die ihm von seiner Bank ausgehändigte Kreditkarte auch benutzen und in der entsprechenden Größenordnung einkaufen zu dürfen. Das Luftamt lasse in den sicherheitsrelevanten
Bereichen des Flughafens ohne Bedenken andere Arbeitnehmer arbeiten, die weit höhere Verbindlichkeiten oder sogar eine Offenbarungsversicherung abgegeben hätten. Die Einkäufe des Antragstellers hätten sich in geringem finanziellem Rahmen gehalten, der durchaus von seinem Einkommen gedeckt gewesen sei. Der Unrechtsgehalt der Tat sei an dem unterhalb des Gesamtbetrages von € 3.591,04 liegenden strafrechtlich relevanten Schaden festzumachen.
Der Antragsgegner beantragte,
den Antrag abzulehnen.
Zur Begründung legte er ein Schreiben des Luftamtes vom ... Dezember 2005 vor und führte aus, dem bagatellisierenden Vorbringen des Bevollmächtigten sei entgegenzuhalten, dass bei dem Antragsteller seit dem ... Dezember 2003 ein Verbraucherinsolvenzverfahren mit 18 Gläubigern und einem Gesamtschuldenstand von € 23.564,86 anhängig gewesen, er lt. Schreiben der Gerichtsvollzieherin vom ... April 2004 amtsbekannt pfandlos sei und am ... Mai 2004 eine eidesstattliche Versicherung abgegeben habe. Damit habe ihm schon seit Ende Dezember 2003, spätestens aber seit ... Mai 2004 klar sein müssen, dass er aufgrund seiner Verbindlichkeiten nicht in der Lage sei, diesen und auch weiteren Zahlungsverpflichtungen nachzukommen. Der Antragsteller habe die Möglichkeit gehabt, durch Einspruch gegen die Strafbefehle vorzugehen. Nach ständiger Rechtsprechung sei es nicht Aufgabe des Gerichts, strafrechtliche Verurteilungen auf ihre Widerrechtlichkeit zu überprüfen. Ein auch nur kurzfristiges Weiterarbeitenlassen von unzuverlässigen Personen in den nicht allgemein zugänglichen Bereichen und Anlagen des Flughafens ... würde das dortige Sicherheitskonzept erheblich beeinträchtigen. Das öffentliche Schutzinteresse sei regelmäßig höher zu bewerten als das Privatinteresse eines betroffenen Antragstellers.

Die Flughafen ... GmbH als Arbeitgeber des Antragstellers teilte dem Luftamt mit Schreiben vom ... Dezember 2005 mit, dass dieser hohe krankheitsbedingte Fehlzeiten aufweise und ihm aufgrund dessen am ... Juni 2005 die Verpflichtung auferlegt worden sei, bereits ab dem ersten Tag einer Erkrankung eine Arbeitsunfähigkeitsbescheinigung vorzulegen. Im Rahmen der zu verrichtenden Tätigkeit bestünden bei ihm nach Feststellung des betriebsärztlichen Dienstes dauernde gesundheitliche Bedenken.
Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird Bezug genommen auf die Behörden- und Gerichtsakten.
II.
Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO wiederherzustellen, ist zwar zulässig, aber nicht begründet. Weder leidet die Anordnung des Sofortvollzuges an einem eigenständigen Mangel, noch überwiegt das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Hauptsacherechtsbehelfs das öffentliche Vollzugsinteresse.
Vorliegend war die Anordnung des Sofortvollzuges nach § 80 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 VwGO rechtmäßig. Die Begründung des Sofortvollzuges entspricht den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Sie ist nicht lediglich floskelhaft und geht in ausreichender Weise auf die Umstände des konkreten Falles ein. Das öffentliche Interesse an der Entziehung der Zutrittsberechtigung zu den sicherheitsempfindlichen Bereichen deckt sich weitgehend mit dem Interesse an einer sofortigen Durchsetzung dieser Entscheidung. Es ist kein praktikables Verfahren vorstellbar, wie das in der
Feststellung der Unzuverlässigkeit zum Ausdruck kommende Sicherheitsrisiko während der Anhängigkeit eines Rechtsbehelfs auf andere Weise ausgeschlossen werden könnte, als den Betroffenen von den nicht allgemein zugänglichen Bereichen fernzuhalten. Dies führt im Regelfall zum sofortigen Verlust des Arbeitsplatzes, da nur selten die Möglichkeit einer Weiterbeschäftigung außerhalb dieser Bereiche besteht. Es ist davon auszugehen, dass sich das Luftamt dieser offensichtlichen Konsequenz seiner Entscheidung bewusst war. Auch hat es zutreffend darauf verwiesen, dass es im Interesse der Sicherheit des Luftverkehrs und damit eines überragenden Schutzziels nicht hingenommen werden kann, auch noch so geringe Sicherheitslücken entstehen zu lassen.
Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung der Klage im Falle einer behördlichen Anordnung des Sofortvollzuges ganz oder teilweise wiederherstellen. Hierbei trifft das Gericht eine eigene Ermessensentscheidung (vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 80 RdNr. 146) darüber, welche Interessen höher zu bewerten sind: die, die für einen sofortigen Vollzug des angefochtenen Verwaltungsaktes oder die, die für die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung streiten. Im Rahmen dieser Interessenabwägung sind auch die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache als wesentliches, aber nicht als alleiniges Indiz zu berücksichtigen (z. B. BVerwG, Beschluss vom 25.3.1995, NJW 1993, 3213; Eyermann, VwGO, 1. Aufl. 2000, RdNr. 72 ff. zu § 80). Wird der in der Hauptsache erhobene Rechtsbehelf bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung voraussichtlich erfolgreich sein, weil er zulässig und begründet ist, so wird im Regelfall nur die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in Betracht kommen. Erweist sich dagegen der angefochtene Bescheid schon bei summarischer Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, besteht kein öffentliches Interesse an dessen sofortiger Vollziehung. Sind die Erfolgsaussichten bei summarischer Prüfung als offen zu beurteilen, findet eine Abwägung der für und gegen den Sofortvollzug sprechenden Interessen statt.
Nach summarischer Überprüfung der Rechtslage erweist sich der angefochtene Bescheid vom ... Oktober 2005 als rechtmäßig. Eine Rechtsverletzung des Antragstellers erscheint deshalb ausgeschlossen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Luftamt hat dem Antragsteller zu Recht die Zutrittsberechtigung zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flughafens ... entzogen. Diese Entscheidung folgt dem rechtlich nicht zu beanstandenden Widerruf der früheren, positiven Feststellung der persönlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers. Im Hauptsacheverfahren wird zwar noch zu klären sein, ob im vorangegangenen Verfahren der Wiederholungsüberprüfung tatsächlich am ... Mai 2004 eine förmliche Zuverlässigkeitsfeststellung getroffen wurde, auf die sich der Widerruf in Nr. 1 des angefochtenen Bescheides beziehen kann. Die Behördenakte gibt hierüber keinen Aufschluss. Denkbar wäre allerdings auch eine mündliche Bekanntgabe der seinerzeitigen Feststellung der Zuverlässigkeit, da insoweit eine positive Entscheidung nicht zwingend schriftlich ergehen muss (vgl. § 6 Abs. 2 im Vergleich zu § 6 Abs. 3 Satz 1, § 9 Abs. 2 Satz 3 LuftVZÜV).
1. Bei der Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ist auf die Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen.
In Rechtsprechung und Literatur werden verschiedene Auffassungen zu der Frage vertreten, welche Rechtslage der Entscheidung über Anfechtungsklagen zugrunde zu legen ist (vgl. hierzu die umfassende Darstellung bei Kopp/Schenke, a. a. O., RdNr. 29 ff. zu § 113). Das Bundesverwaltungsgericht differenziert im Zusammenhang mit einer Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zuverlässigkeit und Erteilung einer Zutrittsberechtigung (nach § 29d Luftverkehrsgesetz - LuftVG - a. F.) hinsichtlich des für die gerichtliche Entscheidung maßgeblichen Zeitpunkts zwischen der Rechtslage einerseits und der Sachlage andererseits (BVerwG, Urteil vom 15.7.2004, Az. 3 C 33/03). Zur Begründung führt es aus, dass sich das Terrorismusbekämpfungsgesetz vom 9. Januar 2002 erkennbar Geltung beimisst auch für noch offene Verwaltungs- und Verwaltungsstreitverfahren, weshalb die aktuelle Rechtslage heranzuziehen sei.
Gleiches gilt nach Auffassung des erkennenden Gerichts auch für die Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) vom 11. Januar 2005 (BGBl I. S. 78), und zwar unabhängig davon, ob es sich um eine Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zuverlässigkeit im luftverkehrsrechtlichen Sinne oder um eine Anfechtungsklage gegen den Widerruf und die Zurücknahme einer solchen Feststellung handelt (Urteil vom 29.9.2005, Az. M 24 K 05.89). Anzuwenden sind daher im vorliegenden Fall die einschlägigen Vorschriften des Luftsicherheitsgesetzes, so insbesondere § 7 und § 10 LuftSiG, die an die Stelle der ehemals geltenden Vorschriften des § 19b LuftVG und § 29d LuftVG getreten sind.
Daneben ist bei der Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz die im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung vorliegende Sachlage heranzuziehen. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 15.7.2004, a. a. O.) hat hierzu im Rahmen der dort zu entscheidenden Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zuverlässigkeit ausgeführt, es liege nahe, dass sich das Gericht auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der (negativen) behördlichen Feststellung im Zeitpunkt der Behördenentscheidung beschränke. Dies deshalb, weil das Luftverkehrsrecht die Feststellung der Zuverlässigkeit mit einer zeitlich nur begrenzten Geltungskraft ausgestattet habe, was es für das Gericht ausschließe, auf eine Verpflichtung der Luftfahrtbehörde zur (positiven) Feststellung der Zuverlässigkeit zu erkennen. Dies muss im vorliegenden Fall einer in der Hauptsache statthaften Anfechtungsklage, bei der in der Regel auf die Sachlage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist, um so mehr Geltung beanspruchen.
Da die Mitteilung der Flughafen ... GmbH vom ... Dezember 2005, nach der der Antragsteller hohe krankheitsbedingte Fehlzeiten aufweist und bei der Ausübung der von ihm zu verrichtenden Tätigkeit dauernde gesundheitliche Bedenken bestehen, aber vor Bescheidserlass am ... Oktober 2005 liegende Sachverhalte betrifft, kann sie bei der Beurteilung des Sachlage uneingeschränkt herangezogen werden.
2. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftSiG (früher: § 29d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG) überprüft die Luftfahrtbehörde zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs die Zuverlässigkeit von Personen, denen zur Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens gewährt werden soll. Bei dieser Überprüfung steht der Luftfahrtbehörde kein Beurteilungsspielraum zur Verfügung. Die Entscheidung der Luftfahrtbehörde über die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit der überprüften Person unterliegt vollständig der gerichtlichen Kontrolle (BVerwG, Urteil vom 15.7.2004, a. a. O.). Nach § 10 Satz 1 LuftSiG (früher: § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Halbsatz 2 LuftVG) entscheidet die Luftfahrtbehörde sodann, ob dem Betroffenen die Berechtigung zum Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen erteilt werden darf oder, wenn sie bereits erteilt ist, bei Wegfall der Voraussetzungen zu entziehen ist. Für die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten, mit denen die
Zuverlässigkeit festgestellt und die Zutrittsberechtigung erteilt worden ist, gelten nach § 9 Abs. 2 Satz 3 LuftVZÜV die entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften, hier also Art. 48 und 49 BayVwVfG.
3. Der angefochtene Bescheid vom ... Oktober 2005 leidet an keinem Form- oder Verfahrensmangel. Insbesondere wurde der Antragsteller vor Bescheidserlass im Verwaltungsverfahren ordnungsgemäß angehört (§ 7 Abs. 5 Satz 1 LuftSiG).
4. Die Entscheidung des Luftamtes ist auch materiell rechtmäßig und von der Rechtsgrundlage des Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG, der über § 9 Abs. 2 Satz 3 LuftVZÜV Anwendung findet, gedeckt.
Die Tatbestandsvoraussetzungen für einen Widerruf der Zuverlässigkeitsfeststellung nach Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG sind erfüllt. Die Verurteilungen des Antragstellers (Strafbefehle des Amtsgerichts ... vom ...2.2005 und ...2.2005 sowie Urteil des Amtsgerichts ... vom ...3.2005) stellen gegenüber der Entscheidung vom 6. Mai 2004 nachträglich eingetretene Tatsachen dar. Aufgrund dieser wäre das Luftamt auch berechtigt, seine Zuverlässigkeit zu verneinen.
Zuverlässig im Sinne des § 7 LuftSiG ist nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten (vgl. § 1 LuftSiG - früher: § 29c Abs. 1 Satz 1 LuftVG), jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Die Zuverlässigkeit im Sinne der genannten Vorschriften ist angesichts des gerade beim Luftverkehr hohen Gefährdungspotentials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter bereits dann zu verneinen, wenn hieran auch nur geringe Zweifel bestehen. Bezugspunkt für die Überprüfung der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG muss sein, ob Grund für die Annahme besteht, beim Überprüften sei aktuell oder künftig ein Verstoß gerade gegen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten (BVerwG, Urteil vom 11.11.2004, a. a. O., zu den Bestimmungen der § 29d und § 29c LuftVG, m.N.).
Die Zuverlässigkeit des Betroffenen bewertet die Luftfahrtbehörde aufgrund einer Gesamtwürdigung des Einzelfalles (§ 5 Abs. 1 LuftVZÜV). Hierbei sind auch Verstöße gegen Strafvorschriften und entsprechende Verurteilungen zu berücksichtigen, soweit sie verwertbar und für den Einzelfall von Bedeutung sind.
Auf die Vermutung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV kann sich die Luftfahrtbehörde dabei allerdings nicht stützen. Diese Vorschrift bestimmt, dass es in der Regel an der erforderlichen Zuverlässigkeit fehlt, wenn der Betroffene innerhalb der letzten zehn Jahre vor der Überprüfung wegen versuchter oder vollendeter Straftaten rechtskräftig verurteilt wurde. Diese Regelvermutung ist jedoch verfassungswidrig und damit nichtig, weil ihr die nach Art. 80 Abs. 1 Sätze 1 und 2 GG erforderliche gesetzliche Ermächtigung fehlt (BVerwG, Urteil vom 11.11.2004, a. a. O.). Hierbei steht den Verwaltungsgerichten eine Verwerfungskompetenz zu, da es sich bei der Verordnung nicht um ein Gesetz im formellen Sinn handelt, dessen Nichtigkeit nur vom Bundesverfassungsgericht festgestellt werden könnte (Art. 100 Abs. 1 GG).
Die materiellen Anforderungen für die Feststellung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit ergeben sich damit allein aus § 7 LuftSiG (BVerwG, Urteil vom 11.11.2004, a. a. O., zu der früher geltenden Bestimmung des § 29d LuftVG). Die in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV aufgezählten Sachverhalte sind auch nicht geeignet, etwa eine tatsächliche Vermutung für das Fehlen der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit oder generelle Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen, die von diesem
widerlegt werden müssten, zu begründen. Das folgt aus dem sehr weiten Rahmen, den der Verordnungsgeber in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV gezogen hat. So soll nach Nr. 1 der Vorschrift die Verurteilung wegen jeder beliebigen Straftat in einem Zeitraum von zehn Jahren regelmäßig zur Verneinung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit führen, obwohl auf der Hand liegt, dass viele Straftaten keine Beziehung zur Gefährdung der Luftverkehrssicherheit haben. Richtig ist lediglich, dass Straftaten des Betroffenen ebenso wie eine Verstrickung in verfassungsfeindliche Bestrebungen Anlass geben, die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit in Frage zu stellen und im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung des Einzelfalles festzustellen, ob sich aus solchen Vorgängen Bedenken ergeben, der Betroffene könne aus eigenem Antrieb oder aufgrund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen. Dabei ist das Gewicht der in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV angesprochenen Verfehlungen und ihre indizielle Aussagekraft ebenso in den Blick zu nehmen wie den Betroffenen entlastende oder möglicherweise sogar in ein gutes Licht stellende Vorgänge (BVerwG, Urteil vom 11.11.2004, a. a. O.).

Haben die strafrechtlich relevanten Verfehlungen ihre Ursache in dem Verhältnis zu einer dem Betreffenden nahestehenden Person (sog. Beziehungstat; vgl. hierzu insbesondere BayVGH, Beschluss vom 12.7.2005, Az. 20 CS 05.1674) oder beruhen sie auf einer Fallgestaltung, die aller Voraussicht nach so nicht mehr eintreten wird, und zählen sie nicht zur mittleren oder schweren Kriminalität, so kann aus ihnen noch nicht ohne weiteres der Schluss gezogen werden, dass die Sicherheit des Luftverkehrs (im engeren Sinne) gefährdet ist. Erweist sich jedoch im Einzelfall aufgrund der Intensität oder Häufigkeit von Straftaten, dass die charakterliche Eignung des Betreffenden insgesamt in Frage zu stellen ist, so kann dies allerdings auch dann Zweifel an der Zuverlässigkeit im Hinblick auf die Sicherheit des Luftverkehrs im engeren Sinn begründen, wenn die Straftaten ihrer Natur nach, wie z. B. Vermögensdelikte, keinen unmittelbaren Bezug zur Sicherheit des Luftverkehrs haben.
Unter Zugrundelegung der in der Zeit von ... April 2003 bis ... November 2004 begangenen insgesamt 96 Betrugsdelikte erachtet das Gericht die erforderliche Zuverlässigkeit des Antragstellers als nicht gegeben. Es knüpft hierbei zum einen an die mit diesen Delikten verbundene Indizwirkung an, zum anderen an die Einschätzung, dass Art und Häufigkeit der Tatbegehung einen charakterlichen Mangel des Antragstellers offenbaren, und beides letztendlich zur Verneinung seiner persönlichen Zuverlässigkeit führt. Zwar ist es dem Bevollmächtigten durchaus zuzugestehen, dass sich ein Großteil der begangenen Delikte im Rahmen der Bagatellkriminalität bewegt. Die Taten des Antragstellers sind jedoch in einer Gesamtschau zu betrachten und lassen in ihrer Häufigkeit eine erhebliche kriminelle Energie erkennen. So war es dem Antragsteller, wie der Antragsgegner zu Recht vorgetragen hat, ab Ende Dezember 2003, jedenfalls aber mit Abgabe der eidesstattlichen Versicherung am ... Mai 2004 klar, dass er nicht in der Lage sein werde, die jeweils eingegangenen und auch künftige Zahlungsverpflichtungen zu erfüllen. Dennoch hat er weiterhin - seit ... Mai 2004 insgesamt 28 - Einkäufe im Wege des Lastschriftverfahrens getätigt. Als erschwerend erachtet das Gericht die Tatsache, dass er nicht davor zurückgescheut ist, die Betrugsdelikte in unmittelbarem Umfeld zu seiner Arbeitsstätte zu begehen und dabei eine Tochtergesellschaft seines Arbeitgebers geschädigt hat. Die Vielzahl der stets gleichgelagerten Delikte, die er zu einem nicht geringen Teil nachweislich in positiver Kenntnis seiner desolaten finanziellen Lage begangen hat, und das darin zum Ausdruck kommende Streben nach materiellen Vorteilen unter Hintanstellung der Erfordernisse der Rechtsordnung belegen nach Auffassung der Kammer zudem einen charakterlichen Mangel des
Antragstellers. Angesichts des erheblichen finanziellen Druckes, der bei seinem Einkommen in Relation zu seinen Verbindlichkeiten auf ihm lastet, hat das Gericht deshalb Zweifel daran, ob er ausreichend Gewähr dafür bietet, dem Angebot von Vermögensvorteilen zu widerstehen, die ihm für die Weitergabe seiner Kenntnisse von Betriebsabläufen und Sicherheitsmaßnahmen auf dem Flughafen an außen stehende Dritte oder die Ermöglichung deren Zutritts zum Flughafen versprochen werden. Durch sein Verhalten hat der Antragsteller wiederholt unter Beweis gestellt, dass er sich in für ihn schwierigen Situationen nicht an die Regeln des Strafgesetzbuches halten und materiellen Versuchungen nicht widerstehen kann.
Weiter ist es nicht Aufgabe des erkennenden Gerichts, strafrechtliche Schuldsprüche oder Verurteilungen auf ihre Richtigkeit zu prüfen - mit Ausnahme von Strafbefehlen oder Urteilen, deren Unrichtigkeit sich geradezu aufdrängen muss. Der Antragsteller hatte die gesetzlichen Möglichkeiten zur Rechtsverteidigung. Wie sein auf die Höhe der Tagessätze beschränkter Einspruch gegen den Strafbefehl des Amtsgerichts ... vom ... Februar 2005 zeigt, war ihm dieser Rechtsbehelf durchaus bekannt.
Besondere Umstände, die den Antragsteller entlasten oder ihn sogar in ein gutes Licht stellen, sind nach Auffassung des Gerichts weder ersichtlich noch dargetan. Insbesondere liegen diesbezügliche Äußerungen seines Arbeitgebers nicht vor; im Gegenteil lässt sich der Mitteilung der Flughafen ... GmbH vom ... Dezember 2005 über die bereits ab dem ersten Krankheitstag bestehende Attestpflicht entnehmen, dass der Arbeitgeber Zweifel an der Einhaltung der arbeitsvertraglichen Pflichten des Antragstellers hat.
Ohne den Widerruf der Zuverlässigkeitsfeststellung wäre auch das öffentliche Interesse gefährdet. Wie der Antragsgegner zutreffend ausführt, lässt es das überragende Interesse an der Sicherheit des Luftverkehrs nicht zu, einer als möglicherweise unzuverlässig erkannten Person weiterhin den Zutritt zu den Sicherheitsbereichen am Flughafen zu ermöglichen. Wegen des hohen Gefährdungspotentials des Luftverkehrs dürfen bei der Prüfung der persönlichen Zuverlässigkeit von Personen, die in den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens tätig sind, an den Grad der Wahrscheinlichkeit eines von ihnen zu verantwortenden Schadeneintritts nur geringe Anforderungen gestellt werden. Bereits ein geringer Zweifel an der Zuverlässigkeit schließt eine Tätigkeit in solchen Bereichen im Regelfalle aus. Die Luftfahrtbehörde muss dabei die von ihr angenommene potentielle Gefährdung von Sicherheitsinteressen nicht detailliert und lückenlos darlegen, sondern darf in einer gleichsam typisierenden Betrachtung beim Vorliegen bestimmter Kriterien auf eine potentielle Gefährdung schließen. Wegen des außerordentlich hohen Ranges der gefährdeten Rechtsgüter, namentlich des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit einer Vielzahl potenziell betroffener Personen und wegen des enormen denkbaren Schadensausmaßes ist im Rahmen des Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG keine konkrete Gefährdung des öffentlichen Interesses im engeren, polizeirechtlichen Sinne zu fordern. Es genügt, wenn durch die Weiterbeschäftigung des zwischenzeitlich als unzuverlässig einzustufenden Mitarbeiters am Flughafen die nicht ganz fern liegende Möglichkeit einer Störung des Luftverkehrs besteht.
Die für den Widerruf nach Art. 49 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG zu beachtende Frist von einem Jahr ab positiver und vollständiger Kenntnis der zugrunde liegenden Tatsachen ist eingehalten. Der Lauf der Frist wurde mit Kenntnisnahme des Luftamtes von den Straftaten des Antragstellers in Gang gesetzt. Diese erfolgte mit der Abfrage beim INPOL-System-Bayern am ... Juli 2005 oder aber mit Erhalt des Auszuges aus dem Bundeszentralregister, Stand ... Juni 2005, wobei
sich allerdings aus den Akten nicht nachvollziehen lässt, an welchem Tag genau der Auszug beim Luftamt eingegangen ist.
Das Luftamt hat ferner das ihm in Art. 49 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.
Da die persönliche Zuverlässigkeit Voraussetzung für den Besitz der Zutrittsberechtigung ist und diese bei dem Antragsteller nicht vorliegt, hat das Luftamt die Zutrittsberechtigung auf der rechtlichen Grundlage des § 10 Satz 1 LuftSiG zu Recht entzogen und den Antragsteller zur Rückgabe des seine Zutrittsberechtigung dokumentierenden Ausweises an die Flughafen ... GmbH verpflichtet (§ 10 Satz 3 LuftSiG).
Die Klage wird nach alledem voraussichtlich keinen Erfolg haben. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist deshalb mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG), wobei der geringeren Bedeutung der Streitsache im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes durch die Halbierung des Streitwerts des Hauptsacheverfahrens Rechnung getragen wird.

VG Frankfurt/M., Urteil vom 06.07.2006 – 12 E 3035/05

Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand:
Der am ....1964 in A geborene Kläger ist von Beruf Kaufmann. Er ist in zweiter Ehe verheiratet. Aus seiner ersten Ehe hat er Kinder im Alter von 12 und 13 Jahren, welche bei der Kindesmutter aufwachsen.
Er verfügt über die Privatpilotlizenzen A und E. Unter dem 15.07.2005 beantragte er beim P als L die Überprüfung seiner Zuverlässigkeit gem. § 7 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG).
Bereits am 28.06.2005 hatte das Amtsgericht A den Kläger wegen zwei Fällen von Betruges, 52 Fällen der Untreue und 41 Fällen der Urkundenfälschung zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren verurteilt, die zur Bewährung ausgesetzt wurde. Diese Verurteilung ist seit dem 28.06.2005 rechtskräftig. In der Zeit von Mai 1997 bis März 2000 hatte der Kläger in seiner Eigenschaft als Geschäftsführer der B GmbH und der Cs GmbH in A insgesamt 46 Firmenschecks für private Zwecke ausgestellt und diese entweder weitergereicht oder selbst eingelöst, so dass das Firmenkonto der B GmbH mit insgesamt 851.319,82 DM und das Firmenkonto der Cs GmbH mit 345.501,13 DM belastet wurden. Insgesamt weitere 50.000,00 DM hob der Kläger zu privaten Zwecken vom Firmenkonto der B GmbH ab und schädigte das Unternehmen um weitere 9.981,30 DM durch zwei Überweisungen. 575.000,00 DM überwies der Kläger am 16.02.1998 vom Firmenkonto an die D GmbH für eine Beratung bei einem Bauprojekt, obwohl eine Beratungsleistung in diesem Umfang nicht erfolgt war. Aus dem Überweisungsbetrag flossen dem Kläger wiederum erhebliche Leistungen zu. Damit die veruntreuten Gelder bei einer im Jahr 2000 angesetzten Sonderprüfung nicht auffielen, erstellte der Kläger unter Verwendung eines Scanners, eines Bildbearbeitungsprogrammes und eines Farbdruckers vorgetäuschte Rechnungen unter Bezugnahme auf tatsächliche Projekte der B GmbH und der Cs GmbH. Diese Rechnungen versah der Kläger zur Vervollkommnung der Täuschung mit eigenen handschriftlichen Notizen oder einer gefälschten Unterschrift und brachte diese in die Buchhaltung der geschädigten Unternehmen ein.
Ein weiteres Ermittlungsverfahren wegen des Vorwurfes der Untreue (Az.: X) wurde gem. § 154 Abs. 1 StPO eingestellt.
Unter dem 14.08.2005 schrieb der Kläger dem Polizeipräsidium im Rahmen der ihm gewährten Äußerungsmöglichkeit, er bereue diese Taten aufrichtig und versuche den entstandenen Schaden soweit wie möglich wieder gut zu machen, weshalb die Freiheitsstrafe auch zur Bewährung ausgesetzt worden sei. Er sei erfolgreich als Geschäftsführer einer Projektentwicklungsfirma tätig, sei nicht drogenabhängig, rauche nicht und trinke nur selten Alkohol; eine Bedrohung für die Luftfahrt gehe vom ihm nicht aus.
Mit Bescheid vom 17.08.2005 versagte das P dem Kläger den begehrten Ausspruch seiner luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit gem. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, es bestünden Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers, weil dieser über einen Zeitraum von mehreren Jahren in massiver Form gegen die Rechtsordnung alleine deshalb verstoßen habe, um sich geldwerte Vorteile zur Finanzierung seines gehobenen Lebensstiles zu verschaffen, so dass der Schluss nahe liege, dass der Kläger nicht gewillt oder nicht in der Lage sei, die Rechtsordnung anzuerkennen, womit seine charakterliche Eignung in Frage stehe.
Gegen den am 31.08.2005 zugestellten Bescheid hat der Kläger am 15.09.2005 Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt er vor, es bestünden Bedenken gegen die Wirksamkeit der gesetzlichen Anordnung der Überprüfung der Zuverlässigkeit von Luftfahrern und weist auf einen Beschluss des VG Braunschweig (Az.: 2 B 247/05) vom 03.11.2005 hin, mit dem der Eilantrag eines Luftfahrers, dessen Zuverlässigkeit verneint worden war, unter anderem mit der Begründung stattgegeben worden war, es bestünden Zweifel, ob das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.01.2005, mit dem die Zuverlässigkeitsüberprüfung von Privatpiloten gem. § 7 LuftSiG eingeführt worden war, formell ordnungsgemäß zustande gekommen sei.
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des Bescheides vom 17.08.2005 ihm die Zuverlässigkeit gem. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG zur erteilen;
hilfsweise die Behörde zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verurteilen.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte wiederholt und vertieft im Wesentlichen die Gründe des angefochtenen Bescheides. Insofern wird auf die Klageerwiderung vom 10.11.2005 Bezug genommen.
Ergänzend weist er darauf hin, dass es ihm nicht zustehe, das Luftsicherheitsgesetz aus verfassungsrechtlichen Bedenken heraus zu verwerfen. Auch das VG Braunschweig habe in dem vom Kläger genannten Beschluss die verfassungsrechtliche Frage der Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes offen gelassen.
Unter dem 03.12.2005 hat der Kläger gegenüber dem R erklärt, dass er die ihm erteilen Luftfahrerscheine derzeit ruhen lasse, weil ihm derzeit der Nachweis der Zuverlässigkeit nicht möglich sei.

Entscheidungsgründe
An Stelle der Kammer entscheidet gem. § 87 a Abs. 2 und 3 VwGO der Berichterstatter, weil die Beteiligten sich damit einverstanden erklärt haben. Die Entscheidung ergeht gem. § 101 Abs. 2 ohne mündliche Verhandlung, weil auch hiermit die Beteiligten einverstanden sind.
Das mit dem Hauptantrag verfolgte klägerische Begehren ist dahingehend zu verstehen, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 17.08.2005 zu verpflichten, dem Kläger die Zuverlässigkeit gem. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG zu bescheinigen.
Die so verstandene Klage ist zulässig. Insbesondere hat das Begehren des Klägers sich nicht dadurch erledigt, dass er seine Luftfahrerscheine gegenüber dem R ruhen lässt. Das Ruhen seiner Befugnis, Luftfahrzeuge zu führen, hat sein Interesse am Ausspruch seiner Zuverlässigkeit gem. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG nicht beseitigt, da im Fall seines Obsiegens das Ruhen seiner Luftfahrerscheine wohl endet und er von diesen wieder Gebrauch machen kann.
Sonstige Zweifel an der Zulässigkeit bestehen nicht.
In der Sache bleibt der Klage der Erfolg versagt.
Der Kläger kann von dem Beklagten nicht beanspruchen, ihm seine luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit gem. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG zu bescheinigen. Die erforderliche Zuverlässigkeit i. S. v. § 7 LuftSiG kann auch das Gericht nicht feststellen. Gem. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG hat die Luftsicherheitsbehörde, das ist gem. § 2 Abs. 2 der Verordnung zur Bestimmung von luftverkehrsrechtlichen Zuständigkeiten vom 30. Oktober 2001 in Hessen das P, die Zuverlässigkeit von Luftfahrern i. S. d. § 4 Abs. 1 S. 1 LuftSiG i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 des LuftVG und entsprechender Flugschüler zu überprüfen. Vor Inkrafttreten des LuftSiG war eine solche Überprüfung von Sportpiloten - zu denen der Kläger gehört - nicht vorgesehen.
Verfassungsrechtliche Bedenken an dieser Neuregelung bestehen nicht.
Das LuftSiG ist ordnungsgemäß zu Stande gekommen. Es ist am 18.06.2004 vom Deutschen Bundestag verabschiedet worden. Die fehlende Zustimmung des Bundesrates ist unerheblich, weil das LuftSiG nicht zustimmungsbedürftig gewesen ist.
Gem. Art. 87 d Abs. 2 GG bedarf es der Zustimmung des Bundesrates, wenn durch Bundesgesetz Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Das LuftSiG überträgt den Ländern keine neuen Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung. Die Luftsicherheitsaufgaben, zu denen auch die Überprüfung der Zuverlässigkeit der Luftfahrer gehört, oblagen bislang schon nach dem LuftVG den Ländern. Die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden werden in § 2 des LuftSiG umschrieben. Hiernach hat die Luftsicherheitsbehörde die Aufgabe, Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere Flugzeugentführungen, Sabotageakte und terroristischen Anschläge, abzuwehren, Zuverlässigkeitsüberprüfungen nach § 7 LuftSiG durchzuführen, Luftsicherheitspläne zuzulassen und Sicherungsmaßnahmen der Flugplatzbetreiber und der Luftfahrtunternehmen anzuordnen und die Einhaltung zu überwachen. Gem. § 31 Abs. 2 Nr. 19 des LuftVG in der bis zum 14.01.2005 geltenden Fassung waren den Ländern bereits die Aufgabe des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehres (§§ 29 c, 29 d) als Auftragsangelegenheit zugewiesen. Die Erweiterung des luftsicherheitsrechtlichen Instrumentariums wie beispielsweise die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf alle Luftfahrer vermag die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 87 d Abs. 2 GG nicht erneut auszulösen, da bereits die gesamte Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gem. § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG alte Fassung auf die Länder übertragen worden war.
Der Auffassung des Bundesrates, die Zuständigkeitsregelung in § 16 Abs. 3 S. 2 des LuftSiG, nach der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden, die grundsätzlich gem. § 16 Abs. 2 von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt werden, in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist, löse ebenfalls die Zustimmungsbedürftigkeit aus, weil auch die Entziehung von Aufgaben ein Fall des Art. 87 d Abs. 2 GG sei, vermag das Gericht sich nicht anzuschließen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 28.01.1998 (2 BvF 3/92, BVerfGE 97, 198 bis 228) ausdrücklich zu der entsprechenden Vorgängervorschrift des § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG entschieden, dass eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheit primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden können, einer Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - bundeseigene Verwaltung - nicht entgegen steht. Art. 87 d Abs. 2 GG soll die Länder vor der Übernahme von Verwaltungsaufgaben, die nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes dem Bund obliegen, schützen, sie aber nicht davor bewahren, dass ihnen solche Aufgaben wieder entzogen werden. Die Aufgaben der bundeseigenen Verwaltung sind gerade nicht den Ländern vorbehalten. Insofern ist es verfassungsrechtlich auch unerheblich, dass § 16 Abs. 3 S. 2 des LuftSiG im Unterschied zur Regelung in § 31 Abs. 2 Nr. 19 des LuftVG a. F. einen Antrag des Landes für eine Rückübertragung der Aufgaben auf den Bund nicht vorsieht.
Die Ansicht des Bundesrates, aus § 84 Abs. 1 GG folge die Zustimmungspflichtigkeit des LuftSiG (BT - DrS.15/3587), vermag das Gericht bereits im Ansatz nicht nachzuvollziehen. Art. 84 Abs. 1 GG sieht vor, dass die Länder die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren regeln, wenn sie Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Das LuftSiG wird gem. § 16 Abs. 2 des LuftSiG durch die Länder nicht als eigene Angelegenheit ausgeführt, sondern als Auftragsangelegenheit. Die Auftragsverwaltung ist ein eigener Verwaltungstyp innerhalb des achten Abschnittes des Grundgesetzes. Der Unterschied zur Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit i. S. v. Art. 84 GG liegt in den Möglichkeiten der Einflussnahme durch den Bund. Werden die Länder im Auftrage des Bundes tätig, so kann der Bund zum Beispiel durch Weisungen intensiv auf die Länder einwirken.
Das LuftSiG ist schließlich auch nicht gem. Art. 85 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftig gewesen. Im Bereich der Auftragsverwaltung bedarf es einer Zustimmung des Bundesrates, wenn ein Bundesgesetz in die gem. Art. 85 Abs. 1 GG den Ländern zustehende Befugnis, die Behörden einzurichten, eingreift. In diese Befugnis der Länder greift das LuftSiG nicht ein. Das LuftSiG verpflichtet die Länder nicht, für den Vollzug der Luftsicherheitsaufgaben eine neue Behörde zu errichten. Er spricht lediglich davon, dass die Luftsicherheitsaufgaben durch die Luftsicherheitsbehörde wahrzunehmen sind (§ 2 LuftSiG). Die Länder werden hierdurch aber nicht verpflichtet, eine neue Behörde zu errichten, sondern sie können ebenso vorhandene Behörden als Luftsicherheitsbehörden bestimmen. Der Begriff der Luftsicherheitsbehörde im LuftSiG hat lediglich die Funktion, die Behörde zu bezeichnen, die die Aufgaben der Luftsicherheit wahrnimmt. Welche Behörde das ist, bleibt den Ländern überlassen. Die Einrichtung der Behörde, ihre Ausgestaltung und innere Organisation wird ebenso wenig vom Bundesgesetzgeber durch das LuftSiG geregelt. Gleiches gilt schließlich für die Festlegung des behördlichen Aufgabenkreises. Den Ländern steht es frei, die Aufgaben der Luftsicherheit auf verschiedene Behörden zu verteilen. Diese sind dann jeweils Luftsicherheitsbehörden. Das LuftSiG schließt eine solche Aufgabenverteilung nicht aus. Es schreibt den Ländern nicht vor, dass es nur eine Luftsicherheitsbehörde geben darf. Diese zeigt insbesondere § 16 Abs. 3 LuftSiG, der den Bereich der zwingenden und fakultativen bundeseigenen Verwaltung bestimmt. Gem. § 16 Abs. 3 S. 1 LuftSiG wird die Zulassung von Luftsicherheitsplänen gem. § 9 Abs. 1 LuftSiG einschließlich der Überwachung der darin dargestellten Sicherungsmaßnahme durch das Luftfahrtbundesamt in bundeseigener Verwaltung ausgeführt. Auch das Luftfahrtbundesamt ist, da es Aufgaben der Luftsicherheit wahrnimmt, damit Luftsicherheitsbehörde i. S. v. § 2 LuftSiG. Eine Konzentration der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden bei einer Behörde sieht das Gesetz also gerade nicht vor.
Die durch das LuftSiG erfolgende Zuweisung von Aufgaben und Befugnissen, die zum Teil über die Befugnisse der Luftfahrtbehörden nach dem LuftVG a. F. hinaus gehen, kann die Zustimmungsbedürftigkeit nicht auslösen. Die Aufgabenzuweisung berührt nicht die durch Art. 85 Abs. 1 GG geschützte Organisationsgewalt der Länder (vgl. BVerfGE 10, 20, 49 [BVerfG 14.07.1959 - 2 BvF 1/58]; 14, 197, 219 f.; 55, 274, 319; 75, 108, 150, 152; 105, 313, 331). Nur die Regelung der Behördenorganisation bleibt gem. Art. 85 Abs. 1 GG den Ländern vorbehalten.
Regelungen über das Verwaltungsverfahren bedürfen bei der Auftragsverwaltung nach Art. 85 GG nicht der Zustimmung des Bundesrates.
In materieller Hinsicht begegnet die durch das LuftSiG eingeführte Zuverlässigkeitsüberprüfung auch für Privatpiloten - zu denen der Kläger gehört - keine Bedenken. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung von Freizeitpiloten ist allein am Maßstab der durch Art. 2 Abs. 1 GG verbürgten allgemeinen Handlungsfreiheit und nicht an der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Die allgemeine Handlungsfreiheit findet ihre Grenzen in der verfassungsmäßigen Ordnung und damit in der Rechtsordnung, zu der auch das LuftSiG gehört. Eine unverhältnismäßige Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit im Verhältnis zu der mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem LuftSiG verfolgten Abwehr von Gefahren und Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehres vermag das Gericht nicht zu erkennen. Durch die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Privatpiloten will der Gesetzgeber bestehende Sicherheitslücken schließen. Die Sicherheit des Luftverkehrs soll umfassend geschützt werden. Hierzu hat es der Gesetzgeber für erforderlich angesehen, auch alle Luftfahrer i. S. d. § 4 Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 des LuftVG zu überprüfen, um auch einen besseren Schutz auf Kleinflughäfen und der allgemeinen Luftfahrt zu gewährleisten. Diese gesetzgeberische Bewertung ist von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Die Bedrohungslage durch ein Kleinflugzeug am 05.01.2003 in Frankfurt am Main hat gezeigt, dass auch von Privatpiloten eine Gefährdung ausgehen kann. Der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs wiegt besonders schwer. Zum einen ist der Rang der geschützten Rechtsgüter, nämlich Leib und Leben von Menschen sehr hoch, zum anderen ist der für diese Rechtsgüter möglicherweise eintretende Schaden besonders folgenschwer. Insofern ist die gesetzgeberische Bewertung, dem Schutz des Luftverkehrs Vorrang vor der Teilnahme von unzuverlässigen Privatpiloten am Luftverkehr einzuräumen, nicht unverhältnismäßig. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht (Urteil v. 11.11.2004 - 3 C 8.04 - BVerwGE 122, 182) keine Bedenken, die Zuverlässigkeit von Personen, die in nicht allgemein zugänglichen Bereichen von Verkehrsflughäfen tätig werden, zu überprüfen. Die gesetzgeberische Wertung, die Tätigkeit eines Privatpiloten hinsichtlich der Gefährdung, die von ihm für den Luftverkehr ausgeht, derjenigen des im nicht allgemein zugänglichen Bereich eines Verkehrsflughafen Beschäftigten gleichzustellen, „kann schwerlich als im gesetzgeberischen Ausgleich von staatlicher Schutzpflicht und Freiheit der Entfaltung des Einzelnen verfehlt bezeichnet werden“ (OVG Nordrhein Westfalen, Beschl. v. 27.03.2006 - 20 B 1985/05).
Das Gericht kann nicht feststellen, dass der Kläger zuverlässig im Sinne von § 7 Abs. 1 Luftsicherheitsgesetz ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 29 d LuftVG a. F., der durch § 7 LuftSiG zum 01.01.2005 abgelöst worden ist, ist nur derjenige zuverlässig, der die Gewähr dafür bietet, dass er die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten jederzeit in vollem Umfang erfüllen wird. Wegen des gerade beim Luftverkehr besonders hohen Gefährdungspotentials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter sind dabei strenge Anforderungen zu stellen. Die Zuverlässigkeit ist bereits dann zu verneinen, wenn auch nur geringe Zweifel bestehen (BVerwG, Urt. v. 15.07.2004 - 3 C 33/03 - DÖV 2005, 118-121; Urt. v. 11.11.2004 - 3 C 8/04 m. w. N.). Zentraler Bezugspunkt der Überprüfung der Zuverlässigkeit ist, ob Grund zu der Annahme besteht, dass beim Überprüften aktuell oder künftig ein Verstoß gerade gegen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten ist. Dabei ist für die maßgebliche Gefahrenlage von Bedeutung, dass der Angriff auf die Sicherheit des Luftverkehrs nicht unmittelbar von dem Überprüften selbst ausgehen muss. Eine Gefährdung kann ebenso dadurch eintreten, dass ein Luftfahrer seine Kenntnisse von Betriebsabläufen und Sicherheitsmaßnahmen an Außenstehende Dritte weitergibt, oder diesen den Zutritt zum Flughafen ermöglicht (BVerwG, Urt. v. 15.07.2004, a. a. O.). Der von dem Beklagten angeführte Regelvermutungstatbestand für das Fehlen der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit des § 5 Abs. 2 der Luftverkehrszuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 08.10.2001 kann zur Beurteilung dieser Frage allerdings nicht herangezogen werden. Die Regelvermutungen in § 5 Abs. 2 Luftverkehrszuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung sind nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 11.11.2004 (3 C 8/04) unwirksam, weil insoweit keine gesetzliche Verordnungsermächtigung bestehe; Regelvermutungen über die Zuverlässigkeit seien ebenso wie sonstige Beweislastregeln Teil des materiellen Rechts und als solche nicht von der einschlägigen Verordnungsermächtigung in § 32 Abs. 2 b LuftVG erfasst. Dem schließt sich das erkennende Gericht an. Die in § 5 Abs. 2 Luftverkehrszuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung genannten Tatbestände sind nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 11.11.2004 auch nicht geeignet, eine tatsächliche Vermutung für das Fehlen der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit oder generelle Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen, die von diesem widerlegt werden müssten, zu begründen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem genannten Urteil hierzu ausgeführt:
„Das folgt aus dem sehr weiten Rahmen den der Verordnungsgeber in § 5 Abs. 2 Luftverkehrszuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung gezogen hat. So soll nach Ziff. 1 die Verurteilung wegen jeder beliebigen Straftat in einen Zeitraum von 10 Jahren regelmäßig zur Verneinung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit führen, obwohl auf der Hand liegt, dass viele Straftaten keine Beziehung zur Gefährdung der Luftverkehrssicherheit haben. Auch verfassungsfeindliche Bestrebungen, auf die Ziff. 2 abstellt, sind nicht ohne weiteres mit Gewaltbereitschaft verbunden, wie sie typischerweise für Anschläge auf den Luftverkehr vonnöten ist. Richtig ist lediglich, dass Straftaten des Betroffenen ebenso wie eine Verstrickung in verfassungsfeindliche Bestrebungen Anlass geben, die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit in Frage zu stellen und im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung des Einzelfalles feststellen, ob sich aus solchen Vorgängen Bedenken ergeben, der Betroffene könne aus eigenem Antrieb oder aufgrund fremder Manipulation die Sicherheit des Luftverkehrs beeinträchtigen. Dabei ist das Gewicht der in § 5 Abs. 2 Luftverkehrszuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung angesprochenen Verfehlungen und ihre indizielle Aussagekraft ebenso in den Blick zu nehmen wie den Betroffenen entlastende oder möglicherweise sogar in ein gutes Licht stellende Vorgänge.“
Dem folgt das erkennende Gericht. Bei der anzustellenden Prognoseentscheidung ist maßgeblich auf die Würdigung aller Einzelfallumstände abzustellen. Dabei ist zugunsten des Klägers zu berücksichtigen, dass die den strafrechtlichen Entscheidungen zugrunde liegenden Taten keinen unmittelbaren Bezug zur Luftverkehrssicherheit haben. Die Vielzahl der Straftaten, die der Kläger über mehrere Jahre hinweg beging, und seine Tatmotive begründen jedoch hinreichende Zweifel, ob er den Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs stets gerecht wird. Denn sie dokumentieren einen Hang zur Missachtung der Rechtsordnung. Der Kläger hat nach den Feststellungen des Amtsgerichts A in dessen rechtskräftig gewordenem Urteil vom 28.06.2005 (X) in den Jahren von 1997 bis 2001 95 nachgewiesene Straftaten begangen, nämlich 2 Fälle des Betruges, 52 Fälle der Untreue und 41 Fälle der Urkundenfälschung. Auch das Amtsgericht A wertete die Anzahl der Taten als „ungeheuer groß“. Auch der Schaden, den der Kläger bei den Firmen B GmbH und C GmbH verursachte, ist erheblich. Er beträgt 1.831.802,25 DM. Die große Anzahl der Taten, die erhebliche Schadenshöhe und das Tatmotiv zeigen eine gleichgültige Grundeinstellung des Klägers gegenüber fremden Vermögen und der diese schützenden Strafvorschriften. So hat der Kläger die Taten nach der Anklageschrift der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht E vom 20.06.2005, die sich in der beigezogenen Akte des Beklagten befindet, deshalb begangen, um seinen Lebensstil, der weit über seinen Verhältnissen lag, zu finanzieren. Die veruntreuten Gelder verwandt der Kläger zum Großteil für Autos, Motorräder, sein Hobby, das Fliegen und die Renovierung seines Elternhauses. Der Kläger ist also alleine schon zur Befriedigung luxuriöser Bedürfnisse bereit, die Rechtsordnung zu verletzen und Straftaten in erheblichem Umfang immer wieder zu begehen. Diese Charaktereigenschaft des Klägers kann sich auch auf die Sicherheit des Luftverkehrs auswirken. Zwar dürfte es ausgeschlossen sein, dass der Kläger selbst Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs, die in der Regel mit hoher Gewaltbereitschaft verbunden sind, ausüben wird. Nicht auszuschließen ist jedoch, dass der Kläger Kenntnisse von Betriebsabläufen und Sicherheitsmaßnahmen, die er als erlaubnispflichtiger Luftfahrer im Sinne des § 4 LuftVG erfahren hat, an Außenstehende weiter gibt. Die Vielzahl an Vermögensdelikten lassen befürchten, dass er seine Pflichten zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs verletzen könnte, wenn ihm materielle Vorteile angeboten werden. Der Kläger betreibt weiterhin sein kostenintensives Hobby, die Fliegerei. Für das Gericht ist insofern nicht ersichtlich, wie er dieses bei einem monatlichen derzeitigen Einkommen von nur 1700 - 1800 Euro netto (Urt. des AG A vom 28.06.2005) und bei zwei unterhaltspflichtigen Kindern von derzeit 12 und 13 Jahren finanziert. Zudem hat der Kläger nach den eigenen Angaben noch ca. 600.000 DM als Schadensersatz zu leisten. Der Kläger ist aufgrund dieser Situation in besonderem Maße anfällig für ihm gebotene materielle Zuwendungen. Die hierdurch begründeten Zweifel an seiner luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit hat der Kläger nicht zu zerstreuen vermocht. Ihm ist es nicht gelungen glaubhaft darzulegen, inwiefern er sich ernsthaft mit seinen Straftaten auseinander gesetzt hat, ob er deren Ursachen erkannt hat und wie er in Zukunft bei Konflikten zwischen seinen persönlichen kostspieligen Bedürfnissen und der Rechtsordnung fähig ist, sich für letztere zu entscheiden. Der bloße Zeitablauf seit der letzten Tat wie auch das Bemühen des Klägers um Schadenswiedergutmachung genügen daher nicht. Die Beurteilung des Amtsgerichtes A in dessen Urteil vom 28.06.2005, der Kläger werde sich schon die Verurteilung zur Warnung dienen lassen und künftig auch ohne die Einwirkung des Strafvollzuges keine Straftaten mehr begehen, die zur Aussetzung der Freiheitsstrafe zur Bewährung geführt hat, bindet das erkennende Gericht nicht. Der Maßstab der strafgerichtlichen Entscheidung nach § 56 StGB ist ein anderer als der der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit. Wie bereits oben ausgeführt genügen wegen des besonders hohen Gefährdungspotentials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter bereits geringe Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen. Es genügt daher zum einen ein geringerer Grad an Wahrscheinlichkeit und zum anderen braucht anders als bei der Strafaussetzung zur Bewährung nicht eine erneute Straftat zu befürchten sein, sondern es genügt ein bloßer Verstoß gegen die Anforderungen der Sicherheit des Luftverkehrs.
Die Kosten des Verfahrens hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO der Kläger zu tragen, da er unterliegt.
Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

VG München, Urteil vom 11.10.2006 - M 24 K 06.853

Urteil:
I.Die Klage wird abgewiesen.
II.Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.
III.Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
IV.Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der am *** April 1969 geborene Kläger hat die Ausbildung zum Privatflugzeugführer (theoretische und praktische Prüfung) erfolgreich abgeschlossen und am ** September 2005 bei der Regierung von ********** - Luftamt Südbayern - (Luft-amt) eine Bescheinigung über die Zuverlässigkeit nach § 7 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) angefordert. Im Rahmen des Überprüfungsverfahrens erhielt das Luftamt durch Auskunft des Bundeszentralregisters Kenntnis von folgenden drei Verurteilungen des Klägers:
-Strafbefehl des Amtsgerichts M****** vom *** Mai 1998 wegen vorsätzlicher Verletzung der Buchführungspflicht als Geschäftsführer einer GmbH im Geschäftsjahr 1996, über deren Vermögen im Jahr 1997 ein Anschlusskonkursverfahren eröffnet wurde: Geldstrafe von 60 Tagessätzen á 80,-- DM,
-Strafbefehl des Amtsgerichts M****** vom **. April 2003 wegen Vorenthalten und Veruntreuen von Arbeitsentgelt in zwölf Fällen: Geldstrafe von 150 Tagessätzen á € 15,--, wobei der Kläger als Geschäftsführer einer GmbH an verschiedene Krankenkassen Arbeitnehmeranteile zur Sozialversicherung in Höhe von insgesamt mehr als € 10.700,-- nicht abführte,
-Strafbefehl des Amtsgerichts K*** vom *** Februar 2005 wegen Betrugs: Geldstrafe von 90 Tagessätzen á € 15,--, nachdem er eine Arztrechnung in Höhe von knapp € 180,-- unter Vortäuschung der Zahlungsfähigkeit und Zahlungsbereitschaft nicht beglichen hatte.
Im Rahmen des Anhörungsverfahrens äußerte sich der Bevollmächtigte für den Kläger mit Schreiben vom *** Dezember 2005 zu den Sachverhalten, die den drei Verurteilungen zugrunde lagen.
Mit Bescheid vom *** Januar 2006 stellte das Luftamt fest, dass der Kläger nicht im Besitz der persönlichen Zuverlässigkeit sei, da er dreimal wegen vorsätzlicher Verstöße gegen strafbewehrte Vorschriften verurteilt worden sei. Nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG seien für Luftfahrer und entsprechende Flugschüler Zuverlässigkeitsüberprüfungen durchzuführen. Die überprüfte Person müsse nach dem Gesamtbild ihrer Persönlichkeit das im Luftverkehr erforderliche hohe Maß an Verantwortungsbewusstsein und Selbstbeherrschung aufbringen. Bereits geringe Zweifel am Vorliegen der Zuverlässigkeit reichten aus, diese zu verneinen. Der Begehung von Straftaten komme dabei eine starke Indizwirkung vor. Sie könne nur durch Tatsachen verdrängt werden, die geeignet seien, die Straftaten in den Hintergrund treten zu lassen. Im vorliegenden Fall habe es der Kläger als Geschäftsführer einer GmbH unterlassen, eine abschließende Vermögensbilanz aufzustellen, infolge dessen ein Konkursverfahren habe eröffnet werden müssen. Im Jahre 2002 sei neuerlich ein Insolvenzverfahren über das Vermögen einer GmbH, deren Geschäftsführer der Kläger gewesen sei, eröffnet worden. Er habe im Laufe des Jahres 2001 bis Januar 2002 verschiedenen Krankenkassen in zwölf Fällen Beitragsanteile für bei ihm beschäftigte Arbeitnehmer vorsätzlich vorenthalten. Es sei damit davon auszugehen, dass beim Kläger eine reduzierte Hemmschwelle zur Begehung von Straftaten vorliege. Angesichts des eingetretenen Schadens und der Höhe des verhängten Strafmaßes könne das Verhalten nicht mehr der Bagatellkriminalität zugerechnet werden. Schließlich zeige auch die dritte Verurteilung wegen Betruges aus dem Jahr 2005, dass sich der Kläger nicht an die Rechtsordnung halte. Er habe in Betrugsabsicht einen Behandlungsvertrag abgeschlossen, ohne das vergleichsweise geringe Honorar zu bezahlen, und es auf ein Strafverfahren ankommen lassen. An die Feststellungen des rechtskräftigen Schuldspruchs des Amtsgerichts K*** sei das Luftamt gebunden. Auffallend sei, dass alle strafrechtlichen Verstöße einen finanziellen Hintergrund hätten. Finanzielle Schwierigkeiten ließen aber eine Tätigkeit als Pilot besonders problematisch erscheinen, da die Gefahr bestehe, dass der Kläger um des eigenen Vorteils willen Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs nehmen könne. Zudem sei das durch die schlechte finanzielle Situation bedingte Risiko der Erpressbarkeit zu beachten. Umstände, die die Straftaten in einem milderen Licht erscheinen ließen, seien nicht erkennbar.
Mit Telefax vom **. Februar 2005 erhob der Bevollmächtigte Klage mit dem Antrag,
den Bescheid der Regierung von *********** Luftamt Südbayern, vom *** Januar 2006 aufzuheben und festzustellen, dass der Kläger zuverlässig im Sinne des Luftsicherheitsgesetzes sei.
Der Kläger benötige die Feststellung der Zuverlässigkeit, um bei der Flugschule in F********/**** seine Ausbildung zum Erwerb der Lizenz für Privatflugzeugführer (PPL-A) abschließen zu können. Hinsichtlich der Bestimmung des § 7 LuftSiG bestünden bereits erhebliche Bedenken, ob das Gesetz überhaupt rechtmäßig erlassen worden sei. Es werde angeregt, den vorliegenden Rechtsstreit dem Bundesverfassungsgericht nach § 80 BVerfGG, Art. 100 GG mit dem Antrag vorzulegen, die Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes zu überprüfen. Nur wenn das Gesetz verfassungskonform sei, bestehe überhaupt eine Verpflichtung, einen entsprechenden Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen. Im Übrigen sei auf die Bestimmung des § 1 LuftSiG zu verweisen, wonach das Gesetz dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und terroristischen Anschlägen diene. Es sei nicht klar, weshalb aus dem strafrechtlich geahndeten Verhalten des Klägers als Mitgeschäftsführer einer GmbH die Gefahr einer Beeinträchtigung der Luftverkehrssicherheit resultiere. Auch wer seinen Zahnarzt nicht bezahle, stehe normalerweise nicht im Verdacht, ein Terrorist zu sein. § 4 LuftSiG sei völlig übersehen worden, man könne im Bescheid eine Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht erkennen. Der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November 2004 (AZ: 3 C 8.04) sei zu entnehmen, dass auch eine gewisse Gewaltbereitschaft erkennbar sein müsse, was beim Kläger nicht der Fall sei.
Mit Schreiben vom *. April 2006 legte die Regierung von ********** als Prozessvertretung des Beklagten die Behördenakten vor und beantragte, vorab über die vom Bevollmächtigten gerügte örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts München zu entscheiden.

Mit Schreiben vom **. April 2006 überreichte der Klägerbevollmächtigte drei Beschlüsse der Verwaltungsgerichte M***** (vom *.11.2005), H****** (vom **2.2006) und B*********** (vom ***10.2005), in denen die Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes in Zweifel gezogen wird, des weiteren eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. März 2005 (1 BvR 470/05).
Mit Beschluss vom 13. April 2006 stellte das Verwaltungsgericht München seine örtliche Zuständigkeit zur Entscheidung über die Klage fest. Der Kläger habe seinen ersten Wohnsitz in M****** und hier auch die Überprüfung seiner luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit beantragt; demgegenüber sei es unerheblich, dass er bei einem in K*** ansässigen Unternehmen beschäftigt sei.
Mit Schreiben vom *** Mai 2006 legte die Prozessvertretung des Beklagten ein Schreiben des Luftamts vom **. Mai 2006 vor, in dem die Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers, die durch die strafrechtlichen Verurteilungen begründet seien, nochmals dargestellt werden. Der Klägerbevollmächtigte erwiderte mit Schreiben vom *** August 2006 mit allgemeinen Ausführungen. Das Luftamt entgegnete mit Schreiben vom **. August 2006.
In der mündlichen Verhandlung am 11. Oktober 2006, wegen deren Verlauf auf die Niederschrift verwiesen wird, wiederholte der Klägerbevollmächtigte seinen mit der Klageschrift gestellten Antrag.
Der Beklagtenvertreter beantragte,
die Klage abzuweisen.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die vorgelegte Behördenakte sowie die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Das Verwaltungsgericht München ist zur Entscheidung über die vorliegende Klage örtlich zuständig, wie sich aus § 52 Nr. 3 Satz 2, 5 VwGO ergibt. Auf die Gründe des Beschlusses vom 13. April 2006 wird Bezug genommen.
Die als Versagungsgegenklage erhobene Klage ist zulässig, bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Der angefochtene Bescheid des Beklagten ist rechtmäßig, da Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers in luftverkehrsrechtlicher Hinsicht bestehen. Er kann daher nicht die Feststellung seiner Zuverlässigkeit beanspruchen (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Der Kläger bewirbt sich um eine Luftfahrerlizenz für Privatpiloten (§ 4 Abs. 1 Satz 1, § 1 Abs. 2 LuftVG). Die Erlaubnis wird u.a. nur erteilt, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG). Die nach dem ab 1. Januar 2005 gültigen Luftsicherheitsgesetz erforderliche Zuverlässigkeitsüberprüfung dient dem Schutz des Luftverkehrs vor gezielten Angriffen, insbesondere in Form von Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen (§ 1 LuftSiG).
1.Das Gericht vermag nicht der klägerischen Hauptargumentation zu folgen, nach der § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG wegen der fehlenden Zustimmung des Bundesrates nicht in formell ordnungsgemäßer Weise zu Stande gekommen und daher verfassungswidrig sein soll. Die Kammer hat bereits mit Urteil vom 18. Mai 2006 (M 24 K 05.6042) Folgendes ausgeführt:
"Zwar sieht das Gericht die Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes tatsächlich nicht als unproblematisch an, ist jedoch von seiner Verfassungswidrigkeit im Sinne von Art. 100 Abs. 1 GG nicht überzeugt, was Voraussetzung für die von der Klägerseite angeregte Aussetzung des Verfahrens und Vorlage zum Bundesverfassungsgericht wäre. Eine konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG ist nur dann möglich, wenn ein Gericht ein Bundes- oder Landesgesetz für verfassungswidrig hält; diese Formulierung macht deutlich, dass bloße Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes nicht ausreichen (ständige Rspr. seit BVerfG v. 20.3.1952, BVerfGE 1, 184, 189, Leitsatz 2: „Bloße Bedenken reichen nicht aus“).
Das Bundesverfassungsgericht selbst hat in seinem Urteil vom 15. Februar 2006 (NJW 2006, 751, 752) offengelassen, ob die in § 14 Abs. 2 LuftSiG enthaltene Abschussermächtigung schon deshalb verfassungswidrig ist, weil das Luftsicherheitsgesetz der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 87 d Abs. 2 GG bedurft hätte und diese nicht erteilt wurde. Zahlreiche Stimmen in Literatur und Rechtsprechung vertreten die Meinung, das gesamte Luftsicherheitsgesetz oder zumindest § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG seien u.a. wegen der fehlenden Zustimmung des Bundesrates verfassungswidrig (vgl. Schenke, NJW 2006, 736 f; Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsrecht, Bd. 1.3, van Schyndel, RdNr. 5 § 7 LuftSiG; Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, Stand: Mai 2006, RdNrn. 3 - 6 Einführung Luftsicherheitsgesetz; jeweils mit Bedenken im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit wegen der fehlenden Zustimmung des Bundesrates: VG Braunschweig, Beschl. v. 10.10.2005, AZ: 2 B 247/05; VG Minden, Beschl. v. 7.11.2005, AZ: 3 L 735/05; VG Hamburg, Beschl. v. 8.2.2006, AZ: 5 E 3691/05).
Das Gericht geht im Ergebnis nicht davon aus, dass der Bundesrat der hier maßgeblichen Bestimmung des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG, mit der nunmehr auch eine regelmäßige Sicherheitsüberprüfung von Luftfahrern im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG vorgeschrieben wird, nach Art. 87 d Abs. 2 GG hätte zustimmen müssen. Den Bundesländern war nämlich schon bisher der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs durch Bundesgesetz (§§ 29 c, 29 d i.V.m. § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 1 LuftVG a.F.) als Auftragsverwaltung übertragen worden. Im Rahmen dieser Aufgabenzuweisung waren die Länder für die Überprüfung der Zuverlässigkeit eines bestimmten Personenkreises mit besonderem sicherheitsrelevanten Bezug zuständig, darunter auch für das Personal der Flugplatz- oder Luftfahrtunternehmer (§ 29 d Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a.F.). Durch das Luftsicherheitsgesetz wurde lediglich der Kreis derjenigen Personen, die sich einer Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit ohne konkreten Anlass unterziehen müssen, auf Luftfahrer im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erweitert, ohne dass dadurch erstmals eine neuartige Aufgabe auf die Länder übertragen wurde. Allein die Erweiterung des periodisch zu überprüfenden Personenkreises stellt keine den Ländern neu übertragene Aufgabe dar. ....
Das Gericht vermag nicht dem Argument zu folgen, es sei unverständlich, wenn nach § 17 Abs. 1 LuftSiG zwar die Rechtsverordnung, die die Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung festlege, nur mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden könne, die Einführung der Zuverlässigkeitsprüfung selbst aber zustimmungsfrei sei (vgl. Hofmann/Grabherr, a.a.O., Einführung LuftSiG RdNr. 4). Die Frage, in welchem Umfang Aufgaben von den Ländern in Auftragsverwaltung zu erfüllen sind, ist unabhängig von der Frage zu sehen, in welcher Art und Weise die dann übertragenen Aufgaben zu erledigen sind. Die Zustimmungsbedürftigkeit der nach § 17 Abs. 1 LuftSiG vorgesehenen und bisher noch nicht erlassenen Rechtsverordnung ergibt sich bereits aus Art. 80 Abs. 2 GG, der generell die Zustimmungsbedürftigkeit u.a. von Rechtsverordnungen vorsieht, „die von den Ländern im Auftrage des Bundes ... ausgeführt werden“, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob das zugrundeliegende Übertragungsgesetz selbst zustimmungspflichtig ist oder nicht.
Das Gericht hält § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG auch nicht deshalb für verfassungswidrig, weil mit ihm „eine einzige Bevölkerungsgruppe bisher völlig unbescholtener Bürger unter Generalverdacht gestellt wird“ (vgl. van Schyndel, a.a.O., RdNr. 20 § 7 LuftSiG, unter Verweis auf BVerfG, Beschl. v. 23.2.2005, 1 BvR 470/05, mit dem die Verfassungsbeschwerde eines Berufspiloten nicht zur Entscheidung angenommen wurde). Die materielle Belastung, die für das neu einbezogene Luftfahrtpersonal mit dem Zuverlässigkeitsnachweis verbunden ist, dürfte nicht gegen verfassungsmäßige Rechte, insbesondere nicht gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, verstoßen. In seinem Beschluss vom 27. März 2006 verweist das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (AZ: 20 B 1985/05) zu Recht darauf, dass das Erfordernis der Zuverlässigkeit für Tätigkeiten im Bereich des Luftverkehrs seit je her anerkannt und gesetzlich fixiert sei; im erhöhten Bewusstsein des Gefährdungspotenzials habe der Gesetzgeber lediglich das in weitergreifender Weise geregelt, was bisher bereits allgemein gegolten habe, und dabei zwischen verschiedenen Pilotenlizenzen differenziert. Es gebe bereits zahlreiche berufsbezogene Regelungen, die Anforderungen an die Zuverlässigkeit beinhalteten und im Falle des Fehlens der notwendigen persönlichen Charaktereigenschaften mit einer Beschränkung der Berufsfreiheit verbunden seien. Diesem Ansatz folgt das erkennende Gericht."
Im Übrigen oblag es bereits vor Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes den Bundesländern, die Zuverlässigkeit eines Luftfahrtbewerbers zu überprüfen (vgl. § 24 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LuftVZO a.F., § 4 Abs. 1 Nr. 3 LuftVG a.F.). Allerdings hat das Luftsicherheitsgesetz den Zuverlässigkeitsbegriff erweitert. Ging es bisher immer um die Eignung des Bewerbers für die angestrebte Tätigkeit als Luftfahrer im Hinblick auf seine Tauglichkeit in körperlicher und geistiger Hinsicht sowie auf seine charakterliche Zuverlässigkeit (vgl. die Regelbeispiele des § 24 Abs. 2 LuftVZO), zielt der (zusätzliche) mit dem Luftsicherheitsgesetz eingeführte Zuverlässigkeitsbegriff darauf ab, Möglichkeiten des Missbrauchs der Fluglizenz für terroristische Einwirkung auf die Sicherheit des Luftverkehrs auszuschließen (vgl. im Einzelnen: Baumann, Rechtsfragen der Zuverlässigkeitserfordernisse im Luftverkehr, ZLW 2006, S. 34, 38 ff.). Nimmt der Gesetzgeber aber lediglich eine Neustrukturierung der Zuverlässigkeitsebenen und der sich hieraus ergebenden Anforderungen für Luftfahrtbewerber vor, die sich auch schon unter der bisherigen Gesetzeslage einer Zuverlässigkeitsprüfung unterziehen mussten, so spricht vieles dafür, dass insoweit keine Zustimmungspflichtigkeit des Änderungsgesetzes ausgelöst wurde.
2.Seit Erlass des Luftsicherheitsgesetzes ist eine zweigeteilte Zuverlässigkeitsprüfung von Luftfahrern und Luftfahrtbewerbern vorgesehen. Zum einen muss der Personenkreis in der Lage sein, ein Luftfahrzeug sicher führen und bedienen zu können (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, 1. Alternative LuftVG: Abwehr betriebsbedingter Gefahren - sog. safety -). Zum anderen ist ein Luftfahrer daraufhin zu überprüfen, ob Zweifel bestehen, dass er jederzeit die in § 1 LuftSiG genannten Schutzziele beachten wird (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, 2. Alternative LuftVG: Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsicherheit - sog. security -; vgl. zur Abgrenzung: van Schyndel a.a.O., RdNr. 17 § 7 LuftSiG; kritisch: Meyer, Wirksamer Schutz des Luftverkehrs durch ein Luftverkehrsgesetz?, ZRP 2004, 203, 205).
Im vorliegenden Fall oblag dem Luftamt Südbayern als Luftsicherheitsbehörde ausschließlich die Überprüfung der Zuverlässigkeit des Klägers im Sinne des Luftsicherheitsgesetzes und damit der Frage, ob der Kläger zuverlässig im Sinne des § 7 LuftSiG ist. Zuverlässig ist derjenige, der Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Die so verstandene Zuverlässigkeit ist angesichts des gerade beim Luftverkehr hohen Gefährdungspotentials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter bereits dann zu verneinen, wenn hieran auch nur geringe Zweifel bestehen. Bezugspunkt für die Überprüfung der Zuverlässigkeit muss in jedem Fall sein, ob Grund für die Annahme besteht, beim Überprüften sei aktuell oder künftig ein Verstoß gerade gegen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten (vgl. BVerwG v. 11.11.2004, NVwZ 2005, 450 f. noch zu §§ 29 c, d LuftVG, m.w.N.; VG München, Urt. v. 29.9.2005, M 24 K 05.89 zu § 7 LuftSiG). Im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung des Einzelfalles sind die strafrechtlichen Verfehlungen und ihre indizielle Aussagekraft ebenso in den Blick zu nehmen wie den Betroffenen entlastende oder möglicherweise sogar in ein gutes Licht stellende Vorgänge. Grundsätzlich sind auch vorsätzliche Straftaten ohne spezifisch luftverkehrsrechtlichen Bezug zu beachten (BayVGH, Beschl. v. 12.7.2005, 20 CS 05.1674).
Unter Anlegung der dargestellten Maßstäbe verbleiben derzeit Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers. Dies ergibt sich aus Folgendem:
Die beiden Verurteilungen aus dem Jahr 1998 und 2003 im Zusammenhang mit einer Tätigkeit des Klägers als Geschäftsführer zweier verschiedener Gesellschaften zeigen, dass er bereit ist, sich über gesetzliche Vorschriften hinwegzusetzen, wenn es die Umstände, insbesondere die finanzielle Situation, erfordern. Die dritte Verurteilung wegen Nichtbezahlung einer Arztrechnung lässt das Gericht außer Betracht, da es sich zum einen um einen Bagatellbetrag handelt, zum anderen äußerst fraglich ist, ob der Kläger tatsächlich bei Abschluss des Arztvertrages weder willens noch in der Lage war, die eingegangene Verpflichtung in Höhe von 177,-- € zu erfüllen, wie dies der allerdings nicht angefochtene Strafbefehl vom **. Februar 2005 unterstellt. Aber auch die beiden erstgenannten Straftaten reichen für sich allein genommen aus, um Zweifel daran zu hegen, der Kläger werde jederzeit die ihm obliegenden Verpflichtungen im Hinblick auf die in § 1 LuftSiG genannten Schutzgüter erfüllen. Es ist insbesondere nicht völlig fernliegend anzunehmen, er könne im Falle fortbestehender wirtschaftlicher Schwierigkeiten finanziellen Verlockungen von außenstehenden Dritten nicht widerstehen, für die er dann unter Ausnutzung seiner Privatpilotenlizenz Handlungen unternimmt, zu deren Verhinderung das Luftsicherheitsgesetz geschaffen wurde.
Auch die Darstellung des Klägers und seines Bevollmächtigten, die sie zu den beiden maßgeblichen Straftaten und ihrem Hintergrund abgegeben haben, vermögen sie nicht in einem "milderen Licht" erscheinen zu lassen. Immerhin umfasst die zweite Verurteilung Zeiträume von insgesamt sechs Monaten, in denen in zwölf einzelnen Fällen Arbeitnehmeranteile zur Sozialversicherung vorenthalten und veruntreut wurden. Gerade weil sich der Kläger offenbar noch heute infolge eines vorangegangenen Konkurses in beengten finanziellen Verhältnissen befindet (vgl. Schreiben des Klägerbevollmächtigten vom **.12.2005 an das Luftamt Südbayern, Blatt 21 d. Behördenakte), können weitere Straftaten, gerade auch mit Bezug zur Luftverkehrssicherheit, nicht ohne weiteres ausgeschlossen werden. Die Kammer hat im Übrigen im Fall eines am Flughafen M****** beschäftigten Arbeitnehmers, der nach der Begehung von zahlreichen Betrugsstraftaten eine eidesstattliche Versicherung abgegeben hatte, festgestellt (Beschl. v. 13.2.2006, M 24 S 05.5708):
"Angesichts des erheblichen finanziellen Drucks, der bei seinem Einkommen in Relation zu seinen Verbindlichkeiten auf ihm lastet, hat das Gericht deshalb Zweifel daran, ob er ausreichend Gewähr dafür bietet, dem Angebot von Vermögensvorteilen zu widerstehen, die ihm für die Weitergabe seiner Kenntnisse von Betriebsabläufen und Sicherheitsmaßnahmen auf dem Flughafen an außenstehende Dritte oder die Ermöglichung deren Zutritts zum Flughafen versprochen werden."
Entsprechendes gilt grundsätzlich auch im Hinblick auf die Zuverlässigkeit eines Privatpiloten, auch wenn er mit seiner Lizenz und den von ihm gesteuerten Flugzeugen keine Schäden in dem Umfang anrichten könnte, die im Falle der Entführung oder Sprengung eines Großraumflugzeugs entstehen können. Gleichwohl wäre auch ein Inhaber einer Privatpilotenlizenz ohne weiteres in der Lage, menschliche Opfer und enorme Schäden an Sachwerten zu verursachen.
Den dargestellten Zweifeln konnte der Kläger keine gewichtigen Gründe entgegensetzen. Insbesondere verfügt er als Bewerber um die Ersterteilung einer Lizenz über keinen Nachweis unbeanstandeter Flugpraxis, die ihm unter Umständen positiv anzurechnen wäre. Auch weitere, über die begangenen Straftaten hinausgehende und in der Persönlichkeit des Klägers liegende entlastende Momente wurden nicht vorgetragen und sind auch nicht ersichtlich.
Allein der - soweit ersichtlich zutreffende - Hinweis des Bevollmächtigten, der Kläger neige nicht zu Gewalttaten, vermag am dargestellten Ergebnis nichts zu ändern. So hat insbesondere das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 11. November 2004 (a.a.O.) nicht verlangt, dass die Unzuverlässigkeit mit einer dargetanen Gewaltbereitschaft einhergehen müsse. Vielmehr ging es in dem dortigen Urteil ausschließlich darum, ob die Mitgliedschaft in einer als verfassungsfeindlich anerkannten Organisation bereits für die Unzuverlässigkeit in luftverkehrsrechtlicher Hinsicht ausreicht, wenn diese Organisation bisher in keiner Weise durch Gewalttätigkeiten oder auch nur Aufruf hierzu aufgefallen ist. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht verneint. Keineswegs hat es dagegen festgestellt, dass der Begriff der Unzuverlässigkeit "eine gewisse Gewaltbereitschaft" (Klageschrift vom 24.2.2006, Seite 6) voraussetze.
Ist somit der unbestimmte Rechtsbegriff der Zuverlässigkeit zu verneinen, besteht kein Raum mehr für eine Prüfung der Verhältnismäßigkeit, wie sie der Bevollmächtigte unter Berufung auf § 4 LuftSiG für angezeigt hält. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hat seine Bedeutung auf der Rechtsfolgenseite, also bei der Frage, welche von mehreren in Betracht kommenden Maßnahmen zu ergreifen ist. Dagegen kann bei der hier allein entscheidungserheblichen Frage, ob der Kläger in luftverkehrsrechtlicher Hinsicht zuverlässig ist oder nicht, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keine Rolle spielen.
Nach alledem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Kostenausspruchs beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.
Das Verwaltungsgericht hat die Berufung gegen dieses Urteil zugelassen, weil die Rechtssache im Hinblick auf die Anwendung und Auslegung des Luftsicherheitsgesetzes grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Beschluss:
Der Streitwert wird auf EUR 5.000,-- festgesetzt(§ 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz -GKG-).

VG Minden, Urteil vom 08.03.2007 - 7 K 185/06

Die Klage wird abgewiesen.
Der Kl. trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kl. darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Bekl. vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der am .........geborene Kl. erwarb im Jahre 1991 erstmals einen Luftfahrerschein für Privatluftfahrzeugführer.
Am 10.10.2003 verlängerte die Bekl. den „Luftfahrerschein für Segelflugzeugführer“ des Kl. mit den Berechtigungen für Segelflugzeuge, Segelflugzeuge mit Hilfsantrieb und der Klassenberechtigung für Reisemotorsegler sowie der Berechtigung (Lehrberechtigung) zur praktischen Ausbildung von Segelflugzeugführern und der Berechtigung zum Schleppen anderer Luftfahrzeuge oder anderer Gegenstände ohne Fangschlepp hinter Motorseglern auf unbefristete Zeit. Allein die Erlaubnis zur Ausbildung von Segelflugzeugführern befristete die Bekl. auf den 09.10.2005.
Nachdem der Kl. die Bekl. im Juli 2005 um Auskünfte zur „Umsetzung“ des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) gebeten hatte, forderte die Bekl. den Kl. per E-mail am 04.08.2005 auf, den Antrag auf Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung (ZÜP) i.S. des § 7 II Satz 1 LuftSiG zu stellen. Gleichzeitig wies sie darauf hin, dass die Weigerung zur Durchführung der ZÜP Zweifel an der Zuverlässigkeit begründe. In einem derartigen Fall sei die Fluglizenz zu widerrufen.
Ergänzend führte die Bekl. unter dem 05.08.2005 aus, dass es eine Durchführungsverordnung zum neuen LuftSiG noch nicht gebe. Hinsichtlich des Verfahrens der ZÜP griffen deshalb ergänzend die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder. Das Bundesministerium des Innern (BMI) habe für die Zeit bis zum Inkrafttreten einer Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung eine einheitliche Verfahrensweise dahingehend vorgeschlagen, dass im Falle der Weigerung zur Durchführung einer ZÜP Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betreffenden bestünden, denn die Bejahung der Zuverlässigkeit setze eine Überprüfung i.S. des § 7 LuftSiG zwingend voraus. Weil es zudem noch an einer Ermächtigungsgrundlage für eine Gebührenerhebung fehle, würden die Mitteilungen über das Ergebnis der ZÜP mit dem Zusatz versehen:
„Die Gebührenerhebung für diese Entscheidung erfolgt durch gesonderten Bescheid.“
Bislang sei für eine Zuverlässigkeitsüberprüfung eine Gebühr von 15 bis 25 EUR festgesetzt worden.
Unter dem 24.08.2005 forderte die Bekl. den Kl. auf, den Antrag auf Durchführung der ZÜP nunmehr bis zum 01.09.2005 zu stellen. Am 26.09.2005 beantragte der Kl. die Verlängerung seiner Lehrberechtigung.
Mit Ordnungsverfügung vom 29.09.2005 widerrief die Bekl. die dem Kl. erteilten Erlaubnisse für Motorsegler i.S. des § 4 I Satz 1 i. V. m. § 1 II Nr. 5 LuftVG. Gleichzeitig forderte sie den Kl. zur Abgabe des Luftfahrerscheins für Segelflugzeugführer binnen einer Woche nach Zustellung der Verfügung auf und drohte ein Zwangsgeld von 500 EUR an. Die sofortige Vollziehung der Verfügung wurde angeordnet. Ferner setze die Bekl. Kosten von 30 EUR für den Bescheid fest.
Am 10.10.2005 erhob der Kl. Widerspruch gegen diese Verfügung. Zur Begründung führte er aus, dass das LuftSiG nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sei. Zudem verstoße § 7 LuftSiG gegen die Grundrechte. In seinem Fall sei die getroffene Entscheidung auch unverhältnismäßig. Schließlich sei der Bescheid ohne die nach § 17 LuftSiG erforderliche Verordnung erlassen worden.

Zwischenzeitlich (20.10.2005 oder 10.11.2005) verlängerte die Bekl. den Luftfahrerschein des Kl. für Segelflugzeuge auf unbefristete Zeit und die Lehrberechtigung auf den 09.10.2008. Die widerrufenen Berechtigungen für „Motorsegler“ nahm sie nicht mehr in den Luftfahrerschein auf.
Am 17.10.2005 beantragte der Kl. beim erkennenden Gericht die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Ohne konkreten Anlass oder Anfangsverdacht würden Piloten mit der Einführung der ZÜP einem Terrorismusverdacht ausgesetzt. Es handele sich von daher um ein verfassungswidriges Sondergesetz. Es fehle an der Zustimmung des Bundesrates. Auch an der erforderlichen Durchführungsverordnung mangele es noch immer. Die Kosten für die von den Piloten zu beantragende Überprüfung seien völlig offen. Der Widerruf der Berechtigungen für Motorsegler treffe nicht nur ihn, sondern auch seinen Verein, für den er ehrenamtlich in vielfältiger Funktion tätig sei. Zudem gehe die Bekl. gegen andere Piloten nicht in gleicher Weise vor. §§ 7 LuftSiG und 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG wiesen keinen Bezug zur Anordnung einer ZÜP während der Laufzeit einer Lizenz auf. In ihnen sei nur von „Bewerbern“ um eine Fluglizenz die Rede. Außerdem sei der Schluss von der Weigerung zur Antragstellung auf die Unzuverlässigkeit des Bewerbers/Piloten ungerechtfertigt. Eine solche Regelvermutung gebe es nicht, sie sei auch verfassungswidrig. Konkrete Anhaltspunkte für seine Unzuverlässigkeit existierten nicht. Der Gleichbehandlungsgrundsatz werde verletzt. Ferner finde eine unzulässige Inländerdiskriminierung statt. Schließlich seien z.B. vorgesehene Arbeitgeberanfragen nicht in Einklang mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu bringen.
Mit Beschluss vom 07.11.2005 - 3 L 735/05 - stellte die 3. Kammer des erkennenden Gerichts die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Kl. gegen die Ordnungsverfügung der Bekl. vom 29.09.2005 wieder her bzw. ordnete sie hinsichtlich der weiter verfügten Zwangsgeldandrohung an. Auf die Beschwerde der Bekl. änderte das OVG NRW mit Beschluss vom 27.03.2006 - 20 B 1985/06 - den erstinstanzlichen Beschluss und lehnte den vorläufigen Rechtsschutzantrag des Kl. ab.
Den Widerspruch des Kl. wies die Bekl. mit Widerspruchsbescheid vom 13.01.2006 insoweit zurück, als der Kl. die Aufhebung der Widerrufsentscheidung und des Herausgabeverlangens begehrte. Hinsichtlich der weiter verfügten Zwangsgeldandrohung stellte die Bekl. fest, dass sich der Widerspruch durch Rückgabe des Luftfahrerscheins erledigt habe.
Am 25.01.2006 hat der Kl. die vorliegende Klage erhoben. Er vertieft seinen bisherigen Vortrag und führt nochmals aus, dass dem LuftSiG die Bundesratszustimmung fehle. Von daher müsse das Gericht auch eine Vorlage an das BVerfG erwägen. Ferner könnten Maßnahmen gegen ihn nach dem LuftSiG nur bei Vorliegen einer konkreten Gefahr erfolgen (§ 3 LuftSiG). An einer solchen fehle es. Weil ihn am Verfahren der ZÜP keine Mitwirkungspflicht treffe, könne nicht von der Antragsverweigerung auf seine Unzuverlässigkeit geschlossen werden. Die jüngsten Änderungen des § 7 LuftSiG führten sog. Nachberichtspflichten ein, die mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht mehr zu vereinbaren seien. Insoweit sei auch auf die jüngste Rechtsprechung des BVerfG zur sog. Rasterfahndung zu verweisen. Auf die Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung könne die Bekl. die Gebührenfestsetzung nicht stützen, weil die Gebührenerhebung nur nach der in § 17 II LuftSiG vorgesehenen und somit als Rechtsgrundlage notwendigen Kostenverordnung erfolgen dürfe. An dieser Verordnung fehle es.
Der Kl. beantragt,
1. den Bescheid der Bekl. vom 29.09.2005 sowie den Widerspruchs- bescheid vom 13.01.2006 mit Ausnahme der Zwangsgeldandrohung aufzuheben, ferner die im angefochtenen Bescheid enthaltene Kostenfestsetzung aufzuheben,
2. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.
Die Bekl. beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie beruft sich auf die Ausführungen im angefochtenen Bescheid und erklärt, dass für die Erteilung eines Luftfahrerscheins für Motorsegler regelmäßig eine Gebühr von 40 EUR festgesetzt werde.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte zum Verfahren 3 L 735/05 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Bekl..

Entscheidungsgründe:
Die Klage ist unbegründet.
Der Bescheid der Bekl. vom 29.09.2005 ist in seiner durch den Widerspruchsbescheid vom 13.01.2006 gewonnenen Gestalt rechtmäßig und verletzt den Kl. von daher nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 I Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage der Widerrufsentscheidung ist § 4 III i. V. m. § 4 I Satz 2 Nr. 3 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG). Danach wird die Erlaubnis für Luftfahrer u.a. nur erteilt, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen. Wenn diese Voraussetzung nicht mehr vorliegt, ist die Erlaubnis zu widerrufen. Nach § 7 I LuftSiG hat die Luftsicherheitsbehörde die Zuverlässigkeit u.a. von Personen zu überprüfen, die wie der Kl. Luftfahrer i.S. des § 4 I Satz 1 LuftVG i. V. m. § 1 II Nr. 5 LuftVG (Motorsegler) sind.
Verfassungsrechtliche Bedenken an dieser mit dem Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.01.2005 - BGBl. 2005, 78 f. - geschaffenen und zum 15.01.2005 in Kraft getretenen Neuregelung, die dazu führen könnten, dass der Tatbestand der von der Bekl. bemühten Widerrufsregelung nicht erfüllt ist, bestehen nicht.
Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben ist ordnungsgemäß zustande gekommen. Entgegen der Ansicht des Kl. bedurfte es nicht der Zustimmung des Bundesrates.
Die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit des LuftSiG ist vom BVerfG in seiner Entscheidung zur Verfassungswidrigkeit der sog. „Abschussermächtigung“ vom 15.02.2006 - 1 BvR 357/06 -, BGBl. I 2006, 466 = NJW 2006, 751 = DVBl. 2006, 83 = DÖV 2006, 386, aus formalen Gründen nicht geprüft worden.
Allerdings bedarf es gem. Art. 87 d II GG der Zustimmung des Bundesrates, wenn durch Bundesgesetz Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden (vgl. Art. 87 d I Satz 1 GG), den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Es steht außer Frage, dass es sich bei den in § 2 LuftSiG umschriebenen Aufgaben der Luftsicherheitsbehörde um Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung i.S. des Art. 87 d GG handelt,
vgl. dazu VG Braunschweig, Urteil vom 12.07.2006 - 2 A 303/05 -,
die gem. § 16 II LuftSiG - abgesehen von wenigen Ausnahmen - von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt werden.
Mit der Schaffung des LuftSiG - § 16 II - wurden den Ländern jedoch keine eine Zustimmungsbedürftigkeit auslösenden Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung übertragen. Denn gem. § 31 II Nr. 19 LuftVG in der bis zum 14.01.2005 geltenden Fassung war den Ländern bereits die gesamte Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs mit Zustimmung des Bundesrates als Auftragsangelegenheit übertragen worden.
Vgl. zur Verfassungsmäßigkeit der Regelung BVerfG, Beschluss vom 28.01.1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198 f. = BGBl. I 1998, 803 = ZBR 1998, 162 = NVwZ 1998, 495 = DÖD 1998, 199.
Insbesondere ist das Erfordernis der Zuverlässigkeit für Tätigkeiten im näheren oder weiteren Bereich des Luftverkehrs seit jeher anerkannt und gesetzlich fixiert (vgl. § 4 I Satz 2 Nr. 3 und § 29 d LuftVG in der Neufassung vom 27.03.1999). Mit dem LuftSiG hat der Normgeber im gesteigerten Bewusstsein von Nähe und Grad des Gefährdungspotentials lediglich weiter greifend und strenger ausgeformt, was in allgemeiner Weise bereits galt.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.03.2006 - 20 B 1985/05 -; VG München, Urteil vom 28.09.2006 - M 24 K 06.2603; a. A. Bundesrat in BT-Drs. 15/3587 vom 14.07.2005; Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, Stand: Mai 2006, LuftSiG, Einf., Rdnrn. 3 f.
Mit Blick auf die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit des LuftSiG macht es keinen Unterschied, dass § 16 III Satz 2 LuftSiG abweichend von § 31 II Nr. 19 LuftVG in der bis zum 14.01.2005 geltenden Fassung keine sog. „Antragslösung“ für den Fall der „Rückübertrag“ der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden in bundeseigene Verwaltung - mehr - vorsieht, sondern die Rückübertragung daran knüpft, dass dies zur Gewährung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist.
Vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 06.07.2006 - 12 E 3035/05 -; a. A. VG Braunschweig, Urteil vom 12.07.2006 - 2 A 303/05 -.
Das BVerfG,
vgl. Beschluss vom 28.01.1998 - 2 BvF 3/92 -, a.a.O.,
hat bereits entschieden, dass eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden können, einer Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - Durchführung in bundeseigener Verwaltung - nicht per se entgegensteht. Zudem trifft die Entscheidung über die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder als Bundesauftragsverwaltung der Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 87 d II GG). Er kann sich von daher von Verfassungs wegen sogar für einen von Land zu Land unterschiedlichen Verwaltungsvollzug entscheiden.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28.01.1998 - 2 BvF 3/92 -, a.a.O.

Dann aber ist ein Land vor einem Entzug der ihm zur Ausführung übertragenen Aufgaben in bundeseigene Verwaltung - der Wiederherstellung des verfassungsrechtlichen Regelprogramms - nicht gesondert geschützt. Der Aufgabe des Antragserfordernisses kommt mithin in diesem Zusammenhang keine entscheidungserhebliche Bedeutung zu. Ergänzend sei angemerkt, dass die nun gewählte „Bundesinitiativlösung“ wie bereits ihre Vorläuferregelung kaum zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der bundesstaatlichen Gleichheit der Länder führen dürfte.
Aus Art. 84 I GG kann sich eine Zustimmungsbedürftigkeit des LuftSiG schon deshalb nicht ergeben, weil die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden von den Ländern im Auftrage des Bundes und nicht als eigene Angelegenheit i.S. des Art. 83 GG ausgeführt werden (vgl. § 16 II LuftSiG). Der Anwendungsbereich des Art. 84 I GG ist nicht eröffnet.
Vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 06.07.2006 - 12 E 3035/05 -; ferner Lerche in Maunz-Dürig, Grundgesetz Kommentar, Stand: Juni 2006, Band V, Art. 84, Rdnr. 2.
Auch aus Art. 85 I GG folgt eine Zustimmungsbedürftigkeit des LuftSiG nicht. Nach dieser Regelung bedarf der Zustimmung des Bundesrates im Bereich der vorliegenden Auftragsverwaltung die Einrichtung der Behörden. Wie im Anwendungsbereich des Art. 84 I GG besitzen mithin die Länder die Befugnis zur Einrichtung der Behörden. Wird in diese Befugnis eingegriffen, bedarf es der Zustimmung des Bundesrates. In die „Einrichtungsbefugnis“ der Länder greift das LuftSiG nicht ein. Eine Einrichtungsregelung liegt zweifelsfrei dann vor, wenn ein Bundesgesetz neue Landesbehörden vorschreibt, darüber hinaus nach der Rechtsprechung des BVerfG aber auch dann, wenn das Bundesgesetz den näheren Aufgabenkreis einer Landesbehörde festlegt. Demgegenüber wird das Verfahren einer Landesbehörde geregelt, wenn das Gesetz verbindlich die Art und Weise sowie die Form der Ausführung eines Bundesgesetzes bestimmt. Das ist auch dann der Fall, wenn materiell-rechtliche Regelungen des Gesetzes nicht lediglich die Verwaltungsbehörden zum Handeln auffordern, sondern zugleich ein bestimmtes verfahrensmäßiges Verwaltungshandeln festlegen.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 17.07.2002 - 1 BvF 1/01 - und 1 BvF 2/01 -, BGBl. I 2002, 3197 = BVerfGE, 105, 313 = NJW 2002, 2543 = DVBl. 2002, 1269.
Durch das LuftSiG werden keine neuen Landesbehörden vorgeschrieben. Allerdings bestimmt § 2 LuftSiG, dass die „Luftsicherheitsbehörde“ die Aufgabe hat, Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs i.S. des § 1 LuftSiG abzuwehren. Ferner nimmt sie insbesondere Zuverlässigkeitsüberprüfungen nach § 7 vor, lässt nach § 8 I Satz 2 und § 9 I Satz 2 Luftsicherheitspläne zu, ordnet Sicherungsmaßnahmen der Flugplatzbetreiber nach § 8 und der Luftfahrtunternehmen nach § 9 an und überwacht deren Einhaltung. Der verwandte Begriff der „Luftsicherheitsbehörde“ hat dabei erkennbar nur die Funktion, die Behörde zu bezeichnen, die die Aufgaben der Luftsicherheit wahrnimmt. Welche Behörde das ist, bleibt weiterhin der Organisationshoheit der Länder vorbehalten. Dieses rein „technische“ Verständnis vom Begriff der Luftsicherheitsbehörde findet seine Stütze in dem Umstand, dass nach dem gesetzgeberischen Willen z. B. auch das Luftfahrtbundesamt Aufgaben einer Luftsicherheitsbehörde wahrnimmt (vgl. § 16 III Satz 1 LuftSiG).
Ebenso VG Frankfurt, Urteil vom 06.07.2006 - 12 E 3035/05 -.
Auch der nähere Aufgabenkreis einer Landesbehörde wird durch das LuftSiG nicht festgelegt. Weder wird den Ländern durch das LuftSiG vorgegeben, nur eine (Landes-)Behörde zur Luftsicherheitsbehörde zu erklären, noch wird konkret bestimmt, welchen näheren Aufgabenkreis die vom Land eingerichteten Luftsicherheitsbehörden haben sollen. Dies bleibt wie die Einrichtung der Luftsicherheitsbehörde überhaupt in der Organisationshoheit der Länder. Das dem auch tatsächlich so ist, zeigt die im klägerischen Schriftsatz vom 13.12.2006 - Blatt 50 der Gerichtsakte - enthaltene Auflistung der in den Ländern unterschiedlich bestimmten Zuständigkeiten.
Gegen die hier umstrittene und mit dem LuftSiG eingeführte ZÜP für Privatpiloten wie den Kl. ist auch unter dem Blickwinkel des materiellen Verfassungsrechts nichts zu erinnern.
Mangels „beruflicher“ Nutzung seiner Fluglizenz ist für den Kl. der Schutzbereich des Art. 12 I GG schon vom Ansatz her nicht eröffnet. Die ZÜP nach dem LuftSiG für Privatpiloten hält dem danach allein anzuwendenden Maßstab der grundgesetzlich geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit i.S. des Art. 2 I GG stand. Die allgemeine Handlungsfreiheit wird unter anderem begrenzt durch die verfassungsmäßige Ordnung (vgl. Art. 2 I GG). Zu dieser zählt die allgemeine Rechtsordnung und damit auch das LuftSiG. Dieses stellt mit der Einführung der ZÜP - auch - für Privatpiloten eine verhältnismäßige Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit dar. Nach § 1 LuftSiG verfolgt der Gesetzgeber mit dem LuftSiG den legitimen Zweck des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen. Dabei soll die Erweiterung der Sicherheitsüberprüfung auf Privatpiloten bestehende Sicherheitslücken schließen und einen besseren Schutz auch auf Kleinflughäfen und der allgemeinen Luftfahrt gewährleisten.
Vgl. dazu Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 14.01.2004 BT.-Drs. 15/2361.
Diese gesetzgeberische Motivationslage ist vom Gericht nicht zu relativieren. Denn zum einen kommt dem Gesetzgeber hinsichtlich der Frage, welche Bedeutung einem Gefährdungspotential zukommt, dem er mit einer konkreten Regelung begegnen will, ein weit zu fassender Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu, zum anderen ist der Rang der geschützten Rechtsgüter - Leib und Leben Dritter - besonders hoch und sind Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs für diese Rechtsgüter regelmäßig folgenschwer. Dass Privatpiloten gemessen am gesetzgeberischen Zweck von vornherein jedwedes Gefährdungspotential abgesprochen werden müsste, ist nicht ernsthaft zu vertreten. Dementsprechend hat denn auch das OVG NRW,
vgl. Beschluss vom 27.03.2006 - 20 B 1985/05 -,
ausgeführt, dass es schwerlich als im gesetzgeberischen Ausgleich von staatlicher Schutzpflicht und Freiheit der Entfaltung des Einzelnen verfehlt bezeichnet werden könne, die Tätigkeit eines Piloten, auch die eines Piloten für Motorsegler, hinsichtlich des Gefährdungspotentials denjenigen Betätigungen gleich zu achten, die - ungeachtet der konkreten Art - in nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens auszuführen sind, und für die eine entsprechende Überprüfung seit langem vorgesehen ist. Daraus folgt zugleich die grundsätzliche Geeignetheit der Maßnahme zur Erreichung des gesetzgeberisch verfolgten Zwecks.
Vgl. dazu auch VG München, Urteil vom 28.09.2006 - M 24 K 06.2603 -.
Dem steht nicht entgegen, dass der Gesetzgeber mit der Einführung der ZÜP Inhaber ausländischer Fluglizenzen nicht erreichen kann, denn es steht dem Gesetzgeber frei, Maßnahmen zum Schutz des Luftverkehrs auch dann zu ergreifen, wenn er damit nicht alle Sicherheitslücken schließen kann.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 12.02.2007 - 11 TG 2192/06 -.
Handelt es sich bei der Tätigkeit eines Privatpiloten aber um eine Tätigkeit, der - wie ausgeführt - grundsätzlich ein Gefährdungspotential zugeordnet werden kann, so bestehen keine Bedanken daran, die Ausübung dieser Tätigkeit von persönlichen Charaktereigenschaften abhängig zu machen und diese zu überprüfen.
Vgl. dazu ebenfalls OVG NRW, Beschluss vom 27.03.2006 - 20 B 1985/05 -.
Gegen den mit der Überprüfung der Zuverlässigkeit regelmäßig einhergehenden Eingriff in das verfassungsrechtlich geschützte „Recht auf informationelle Selbstbestimmung“, also die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden, ist nichts zu erinnern.
Vgl. grundsätzlich zum sog. Recht auf informationelle Selbstbestimmung BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83, u.a. -, BverfGE 65, 1 = NJW 1984, 419 und Beschluss vom 04.04.2006 - 1 BvR 518/02 -, BVerfGE 115, 320 = NJW 2006, 1939 = DVBl 2006, 899.
Es ist höchstrichterlich geklärt, dass der Einzelne Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen muss. Diese Beschränkungen bedürfen nach Art. 2 I GG allerdings einer (verfassungsgemäßen) gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben müssen, um dem Gebot der Normenklarheit zu genügen. Ferner ist der allgemeine Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.
Mit den §§ 6 und 7 LuftSiG sind die erforderlichen bereichsspezifischen, klaren gesetzlichen Regelungen für die Erhebung, Speicherung und Weiterverarbeitung personenbezogener Daten gegeben. Diese genügen vor dem Hintergrund des dargestellten besonderen Allgemeininteresses an der Sicherheit des Luftverkehrs auch dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wobei hier mit Blick auf die Gruppe der Privatpiloten von besonderer Bedeutung ist, dass die persönlichen Daten des Privatflugzeugführers nicht zwangsweise oder gar verdeckt von der Luftsicherheitsbehörde erhoben werden - dies verkennt der Kl. in seiner auf die Rechtsprechung des BVerfG zur Zulässigkeit einer Rasterfahndung,
vgl. Beschluss vom 04.04.2006 - 1 BvR 518/02 -, a.a.O.,
gestützten Argumentation -, sondern die Datenerhebung von der vorherigen persönlichen Entscheidung des Betroffenen abhängt, eine bestimmte Erlaubnis zu er- oder zu behalten. Dem Betroffenen bleibt mithin die Entscheidung darüber, ob er seine Freizeitbetätigung über die mit der Erhebung personenbezogener Daten einhergehenden Beeinträchtigungen stellt oder nicht.
So bereits OVG NRW, Beschluss vom 27.03.2006 - 20 B 1985/05 -.
Die tatbestandlichen Voraussetzungen der den Widerruf der Erlaubnis regelnden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 III, I Satz 2 Nr. 3 LuftVG) sind erfüllt.
Es bestehen den Widerruf rechtfertigende Zweifel an der Zuverlässigkeit des Kl. nach § 7 LuftSiG. Allerdings ergeben sich solche nicht als Ergebnis einer abgeschlossenen ZÜP i.S. des § 7 LuftSiG. Der Gesetzgeber setzt aber ganz offensichtlich für den Er- wie für den Behalt einer luftverkehrsrechtlichen Erlaubnis wie der hier umstrittenen die in einem besonderen Überprüfungsverfahren getroffene positive Feststellung der Zuverlässigkeit des Bewerbers voraus. Anders wäre der in § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG enthaltene Verweis auf den die ZÜP regelnden § 7 LuftSiG nicht erklärlich.
Im Ergebnis ebenso Hess. VGH, Beschluss vom 12.02.2007 - 11 TG 2192/06 -.
Insoweit ist es ohne Belang, dass der Gesetzgeber in § 7 Abs. 6 LuftSiG das Erfordernis der positiven Zuverlässigkeitsfeststellung nur für den von den Nrn. 1 - 3 und 5 des § 7 I Satz 1 LuftSiG erfassten Personenkreis ausdrücklich geregelt hat.
A.A. VG München, Urteil vom 28.09.2006 - M 24 K 06.2603 -.
Denn das Verbot, von seiner Fluglizenz weiter Gebrauch machen zu dürfen, ergibt sich für den Privatpiloten nicht aus § 7 Abs. 6 LuftSiG, sondern aus der auch hier umstrittenen Widerrufsentscheidung der Luftfahrtbehörde i.S. des § 4 III LuftVG. Darauf weist der Hess. VGH zu Recht hin.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 12.02.2007 - 11 TG 2192/06 -.
An der danach erforderlichen positiven Feststellung der Zuverlässigkeit des Kl. i.S. des § 7 LuftSiG fehlt es.
Dass ein Fall des § 7 II Satz 4 LuftSiG vorliegen könnte und deshalb eine ZÜP beim Kl. ohnehin nicht durchzuführen gewesen wäre, ist nicht zu erkennen.
Dem Kl. war auch nicht etwa wegen des Fehlens einer die ZÜP regelnden Verordnung i.S. des § 17 I LuftSiG von vornherein unzumutbar, einen Antrag i.S. des § 7 II Satz 1 LuftSiG zu stellen, denn die
Handhabung der ZÜP setzt in materieller Hinsicht nicht zwingend voraus, dass eine Verordnung konkretisierende Regelungen bietet.
Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 27.03.2006 - 20 B 1985/05 -.
Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier die wesentlichen Vorgaben für die Durchführung der ZÜP im Gesetz unmittelbar, nämlich in den II bis 5 des § 7 LuftSiG geregelt sind.
Entsprechendes gilt hinsichtlich des Fehlens einer die mit der Durchführung der ZÜP verbundenen Kosten regelnden Verordnung i.S. des § 17 II LuftSiG, denn die Bekl. hat den Kl. bereits mit Schreiben vom 05.08.2005 sinngemäß darauf hingewiesen, dass sich eine Kostenfestsetzung im Rahmen von 15 EUR bis 25 EUR, d.h. in nur geringer Höhe bewegen werde. Diesen mit dem Schreiben vom 05.08.2005 gesetzten Vertrauenstatbestand wird die Bekl. bei einer späteren, die Durchführung der ZÜP betreffenden Kostenfestsetzung zu beachten haben.
Bei dem Kl. handelt es sich auch um einen „Bewerber“ i.S. des § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG. Für die vom Kl. vertretene Auffassung, die ZÜP könne nur Erstbewerbern um eine Erlaubnis für Luftfahrer abverlangt werden, nicht aber Piloten, die wie er seit langem über eine Erlaubnis verfügten, findet sich kein Anhalt. Das Erfordernis einer erstmaligen ZÜP für alle Piloten folgt unmittelbar aus dem Umstand der Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 I LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.01.2005.
Ein Ermessen stand dem Bekl. mit Blick auf die verfügte Widerrufsentscheidung nicht zu. § 4 III LuftVG sieht ein solches nicht vor. Auf evtl. wirtschaftliche Interessen seines Luftsportvereines kann sich der Kl. ohnehin nicht berufen.
Die Anordnung der Herausgabe des Luftfahrerscheins - mit den Eintragungen für Motorsegler - ist in der durch den Widerspruchsbescheid gefundenen Gestalt - Herausgabe innerhalb einer Woche nach Bestandskraft der Widerrufsentscheidung oder innerhalb einer Woche nach Vollziehbarkeit der Widerrufsentscheidung - rechtmäßig. Rechtsgrundlage für das Herausgabeverlangen ist insoweit jedenfalls die Regelung des § 52 Satz 1 VwVfG NRW. Wegen des insoweit intendierten Ermessens hatte die Bekl. weitergehende Ermessenserwägungen nicht anzustellen.
Soweit der Kl. die Aufhebung der im angefochtenen Bescheid weiter verfügten Kostenfestsetzung begehrt, ist die Klage als Untätigkeitsklage zulässig, aber unbegründet.
Die Festsetzung der Kosten auf 30 EUR entspricht den gesetzlichen Vorgaben (vgl. Abschnitt IV Nr. 3 i. V. m. Abschnitt VII Nr. 38 des Gebührenverzeichnisses zur LuftKostV). Der Vortrag des Kl., die Kostenfestsetzung der Bekl. sei rechtswidrig, weil es an der in § 17 II LuftSiG vorgesehenen Verordnung fehle, geht ins Leere. Der Kl. übersieht, dass es hier nicht um die Kosten einer ZÜP, sondern um diejenigen einer Amtshandlung nach dem LuftVG geht.
Die Kostenentscheidung ergeht gem. § 154 I VwGO. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 f. ZPO.
Wegen des Unterliegens des Kl. in der Hauptsache ist über den gem. § 162 II Satz 2 VwGO gestellten Antrag nicht mehr zu entscheiden.
Die Zulassung der Berufung erfolgt gem. § 124 a I Satz 1 VwGO i. V. m. § 124 II Nr. 3 VwGO.

VG Hamburg, Urteil vom 22.05.2007 - 15 K 3090/06

Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kl..
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kl. kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Bekl. vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand:
Der Kl. begehrt die Feststellung, dass der auf die Nichtdurchführung des luftsicherheitsgesetzlichen Prüfungsverfahrens gestützte Widerruf seiner Erlaubnis zum Führen von Luftfahrzeugen rechtswidrig gewesen ist.
Der Kl. besitzt seit dem Jahre 1991 die luftfahrtrechtliche Erlaubnis zum Führen von privaten Luftfahrzeugen (Erlaubnis). Darüber hinaus verfügt er seit September 2001 auch über eine US-amerikanische Fluglizenz.
Unter dem 04.07.2005 forderte die Bekl. den Kl. unter Hinweis auf die entsprechenden Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes auf, einen Antrag zur Einleitung eines seine Zuverlässigkeit überprüfenden Verfahrens zu stellen. Der Antrag sei vom Kl. binnen vier Wochen nach Erhalt des Schreibens einzureichen. Darüber hinaus sei er innerhalb bestimmter Fristen zur jährlichen Wiederholung eines solchen Antrags verpflichtet. Der Kl. reagierte auf dies Schreiben nicht. Die Bekl. forderte ihn daraufhin erneut zur Antragstellung spätestens bis zum 05.09.2005 auf. Unter dem 09.09.2005 bat der Kl. um Informationen darüber, wie bei Inhabern eines US-amerikanischen Flugscheines vorgegangen werde. Weil er über einen solchen verfüge, habe er bisher den von ihm geforderten Antrag noch nicht gestellt. Daraufhin teilte ihm die Bekl. mit, dass alle Luftfahrer nach § 7 I Nr. 4 Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) zu überprüfen seien. Ohne Durchführung des Überprüfungsverfahrens sei ein in Deutschland ausgestellter Schein gem. § 4 III Luftverkehrsgesetz (LuftVG) zu widerrufen. Der von einem anderen Staat ausgestellte Schein könne nicht widerrufen werden. Er dürfe jedoch ggf. nicht zum Fliegen im deutschen Luftraum genutzt werden. Auch nach dieser Information unterließ der Kl. die von ihm geforderte Antragstellung.

Mit Bescheid vom 05.12.2005 widerrief die Bekl. die Erlaubnis des Kl. und ordnete die sofortige Vollziehung dieser Maßnahme an. Die gesetzlichen Widerrufsvoraussetzungen gem. § 4 III i.V. mit I Nr. 3 LuftVG seien erfüllt. Der Kl. sei auf die Erforderlichkeit einer Zuverlässigkeitsprüfung und der Stellung eines Überprüfungsantrages gem. § 7 II LuftSiG sowie die Folgen einer unterbliebenen Antragstellung hingewiesen worden. Er habe den Antrag nicht gestellt, weshalb davon auszugehen sei, dass Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestünden. Bei Zweifeln an der Zuverlässigkeit des Berechtigten lägen die Voraussetzungen für die Berechtigung nicht (mehr) vor. Deshalb sei eine erteilte Berechtigung zu widerrufen. Im Hinblick auf die durch diese Maßnahme geschützten hochrangigen Rechtsgüter sei die sofortige Vollziehung anzuordnen.
Unter dem 15.12.2005 legte der Kl. hiergegen Widerspruch ein, den er damit begründete, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für einen Widerruf nicht vorlägen. Es sei zwar gesetzlich das Erfordernis einer Antragstellung zwecks Sicherheitsüberprüfung vorgesehen. Dem Gesetz sei jedoch nicht zu entnehmen, dass allein wegen einer fehlenden Antragstellung bereits die Zuverlässigkeit der betreffenden Person in Zweifel zu ziehen sei.
Nachdem ein Begehren um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes erfolglos geblieben war (VG Hamburg, Beschl. v. 16.12.2005 – 21 E 3815/05 –), erklärte sich der Kl. „ohne Präjudiz“ zur Antragstellung bereit. Das luftsicherheitsgesetzliche Verfahren wurde daraufhin durchgeführt und erbrachte keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Kl.. Mit Verfügung vom 04.07.2006 widerrief die Bekl. daraufhin die Verfügung vom 05.12.2005. Das Widerspruchsverfahren wurde kostenfrei eingestellt. Das Verfahren über die vom Kl. gegen die ablehnende verwaltungsgerichtliche Eilentscheidung eingelegte Beschwerde wurde für erledigt erklärt und vom Hamburgischen Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 10.11.2006 (3 Bs 404/05) eingestellt. Die Kosten wurden dem Kl. wegen voraussichtlicher Erfolglosigkeit des Rechtsbehelfs mit der Begründung auferlegt, die fehlende Zuverlässigkeitsüberprüfung reiche für den Widerruf seiner Erlaubnis aus; § 4 I Satz 1 Nr. 3 LuftVG setzte eine positive Feststellung über die Zuverlässigkeit voraus.
Unter dem 11.09.2006 erhob der Kl. die vorliegende Klage. Er macht geltend, zur Antragstellung nicht verpflichtet gewesen zu sein. Der Zweck der Überprüfung, die Sicherheit des Flugverkehrs in Deutschland zu schützen, habe in seinem Fall von vornherein nicht erreicht werden können, weil er mit seiner US-amerikanischen Lizenz in den USA zugelassene Luftfahrzeuge im deutschen Luftraum habe führen dürfen. Die Bekl. sei ersichtlich davon ausgegangen, dass ein solcher Antrag rechts- und verfassungsmäßig verlangt werden könne. Dies sei jedoch falsch. Die unterbliebene Antragstellung sei kein Indiz für die mangelnde Zuverlässigkeit. Eine solche Schlussfolgerung ergebe sich weder aus dem Luftverkehrsgesetz noch aus dem Luftsicherheitsgesetz. Diese Bewertung sei auch durch verschiedene verwaltungsgerichtliche Entscheidungen bestätigt worden. Mangels sonstiger Zweifel sei seine Zuverlässigkeit zum Zeitpunkt des Widerrufs seiner Luftfahrerberechtigung deshalb zu Unrecht verneint worden. Darüber hinaus begegne das Luftsicherheitsgesetz und damit auch das dort geregelte Zuverlässigkeitsüberprüfungsverfahren erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Das Gesetz sei in formeller Hinsicht verfassungswidrig, weil es gem. Art. 87 d II GG der Zustimmung des Bundesrats bedurft hätte. Es sei auch in materieller Hinsicht verfassungswidrig. Die Verfassungswidrigkeit ergebe sich daraus, dass die in § 17 I LuftSiG vorgesehene Rechtsverordnung zur Regelung des Überprüfungsverfahrens bisher nicht ergangen sei. Die Art und Weise der Datenerhebung und Datenverwendung entbehrten somit einer rechtlichen Grundlage. Ferner liege ein Verstoß gegen Art. 3 I GG vor. Inhaber einer ausländischen Fluglizenz könnten nicht davon abgehalten werden, im Ausland registrierte Flugzeuge auch in Deutschland zu fliegen. Hierin liege im Verhältnis zu Inhabern einer deutschen Luftfahrerberechtigung eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung. Das luftsicherheitsgesetzliche Überprüfungsverfahren verstoße auch gegen Art. 2 I GG. Es verletze den Kl. in seinem Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit, indem er einem Verfahren unterworfen werde, das rechts- und verfassungswidrig sei. Er habe auch ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Widerrufsentscheidung. Als berechtigtes Feststellungsinteresse i.S. des § 113 I Satz 4 VwGO sei jedes nach vernünftigen Erwägungen anzuerkennendes schutzwürdiges Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art anzusehen. Darunter falle insbesondere ein Interesse an Rehabilitierung, die Gefahr einer Wiederholung der Beeinträchtigung und die Vermeidung wirtschaftlicher oder persönlicher Nachteile. Ein berechtigtes Interesse sei insbesondere dann gegeben, wenn die Rechtslage unklar sei. Letzteres sei schon im Hinblick auf verschiedene vorliegende verwaltungsgerichtliche Entscheidungen der Fall. Angesichts der bestehenden schwerwiegenden verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Bedenken müsse die Rechtswidrigkeit der Widerrufsverfügung auch nachträglich festgestellt werden können. Er habe auch ein Interesse an Rehabilitierung. Es sei ehrenrührig für ihn, von der Bekl. als unzuverlässig bezeichnet worden zu sein. Er habe ein berechtigtes Interesse daran, den Vorwurf der Unzuverlässigkeit aus der Welt zu räumen. Dazu bedürfe es der Erklärung der Rechtswidrigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts. Des Weiteren bestehe die Gefahr einer Wiederholung. Es sei im Luftsicherheitsgesetz nicht geregelt, dass die Zuverlässigkeitsüberprüfung nur einmalig erfolge. Vielmehr sei in § 17 I Nr. 1 LuftSiG vorgesehen, dass das Bundesministerium des Innern durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats u.a. die Frist für eine Wiederholung der Überprüfung regeln könne. Es sei deshalb davon auszugehen, dass die Bekl. in Zukunft nochmals an ihn mit einem Überprüfungsbegehren herantreten werde. Schließlich erstrebe er auch die Vermeidung wirtschaftlicher und persönlicher Nachteile. Er sei als Aufsichtsratsvorsitzender einer Aktiengesellschaft darauf angewiesen, schnell zu den bundesweit rund 60 Einrichtungen seiner Gesellschaft zu gelangen. Er müsse sich darauf verlassen können, dass ihm diese Möglichkeit auch in Zukunft nicht wieder auf Grund einer weiteren rechtswidrigen Zuverlässigkeitsüberprüfung genommen werde.
Der Kl. beantragt,
festzustellen, dass der Bescheid der Bekl. vom 05.12.2005 rechtswidrig war.
Die Bekl. beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie hält die Feststellungsklage zwar für zulässig, aber unbegründet. Sie sei gehalten gewesen, bei einer Weigerung des Betroffenen, sich dem Überprüfungsverfahren zu unterziehen, von Zweifeln an seiner Zuverlässigkeit auszugehen. Sie habe zu keiner anderen Bewertung kommen können, ohne den Zweck der gesetzlich geforderten Zuverlässigkeitsüberprüfung in Frage zu stellen. Im Interesse der Sicherheit des Luftverkehrs bezwecke das Gesetz ersichtlich eine umfassende Überprüfung aller Inhaber von luftfahrtrechtlichen Erlaubnissen. Sie habe angesichts dessen keine Kompetenz zu entscheiden, wen sie im Einzelfall überprüfen wolle und wen nicht. Am verfassungsmäßigen Zustandekommen des Luftsicherheitsgesetzes und seiner Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht bestünden keine Zweifel.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.
Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter erklärt.
Die bei der Bekl. entstandene Sachakte ist vom Gericht beigezogen worden und war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:
Über den Rechtsstreit entscheidet im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter (§ 87a II, III VwGO).
I.
Die Klage ist zulässig.
Allerdings ergibt sich die Zulässigkeit der Feststellungsklage vorliegend nicht aus § 113 I Satz 4 VwGO. Die dort geregelte sog. Fortsetzungsfeststellungsklage betrifft unmittelbar nur solche Fallgestaltungen, in denen sich ein angegriffener Verwaltungsakt im Laufe eines bereits anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens durch Zurücknahme oder auf andere Weise erledigt hat. Soweit es hingegen um die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines bereits vorprozessual erledigten Verwaltungsakts geht, ist auf die in § 43 VwGO geregelte allgemeine Feststellungsklage zurückzugreifen (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999, NVwZ 2000 S. 63). Deren Zulässigkeitsvoraussetzungen sind erfüllt. Dem Kl. ist das durch § 43 I VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung zuzusprechen (1.). Dem Rechtsschutzbegehren steht auch die in § 43 II VwGO normierte Subsidiarität der Feststellungsklage nicht entgegen (2.).
1. Dem Kl. steht ein Interesse an der begehrten Feststellung zu. Ein solches ist grundsätzlich bei jedem als schutzwürdig anzuerkennenden Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art zu bejahen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.04.1997, NJW 1997 S. 2534). Anzuerkennen ist insoweit nach allgemeiner Auffassung insbesondere ein Rehabilitationsinteresse und ein auf Wiederholungsgefahr gestütztes Interesse. Allerdings dürfte dem Kl. die Berufung auf ein Rehabilitationsinteresse kaum zuzubilligen sein. Zwar kommt ein solches grundsätzlich dann in Betracht, wenn durch staatliche Stellen etwa zum Zweck der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten zielgerichtet Zugriff auf persönliche Daten genommen worden ist. Zum Ausgleich für eine behauptete, in diesem Zugriff liegende rechtswidrige Persönlichkeitsrechtsverletzung ist dem Betroffenen über die gerichtliche Rechtswidrigkeitsfeststellung eine Genugtuung grundsätzlich auch dann zu verschaffen, wenn eine fortwirkende diskriminierende Wirkung der Maßnahme nicht festzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.04.1997, a.a.O.). Indes dürfte hier zu berücksichtigen sein, dass der Kl. bereits vorprozessual durch den Widerruf der ursprünglich angegriffenen Entscheidung rehabilitiert worden ist. Ob der bloße staatliche Zugriff auf seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung unterliegende Daten, den der Kl. für rechtswidrig hält, ein Rehabilitationsinteresse zu begründen vermag, erscheint im Hinblick darauf zweifelhaft, dass dieser Zugriff mit Wissen und Einverständnis des Kl. erfolgt ist. Doch muss dies nicht vertieft werden, weil der Kl. sich in jedem Fall auf ein Feststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr berufen kann. Dieses setzt die hinreichend bestimmte Gefahr voraus, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen eine gleichartige Verwaltungsentscheidung ergehen wird (vgl. etwa OVG Münster, Beschl. v. 14.12.2006 – 6 A 4620/04 – Juris). Dies ist nach Auffassung des Gerichts ohne weiteres zu bejahen, weil in der Regelung des § 17 LuftSiG jedenfalls die Möglichkeit weiterer turnusgemäßer Sicherheitsüberprüfungen angelegt ist. Zudem ist auch die Bekl. in ihrem Anschreiben vom 4.07.2005 von einer regelmäßig zu wiederholenden Sicherheitsüberprüfung ausgegangen. Dies reicht zur Annahme einer hinreichend bestimmten Wiederholungsgefahr aus.

2. Dem Kl. kann das Rechtsschutzinteresse an der begehrten Feststellung auch nicht deshalb abgesprochen werden, weil er seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 II Satz 1 VwGO). Diese Regelung ist prozessökonomisch begründet. Sie dient in erster Linie der Wahrung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geregelten besonderen Sachurteilsvoraussetzungen. Wenn eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Fristen und Vorverfahrensregelungen nicht droht, steht § 43 II VwGO der Feststellungsklage grundsätzlich nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.04.1997, a.a.O.). Die somit eng auszulegende und anzuwendende Vorschrift weckt Zweifel an der Zulässigkeit der Feststellungsklage auch nicht unter dem Gesichtspunkt, dass der Kl. die ursprüngliche Widerrufsentscheidung mit der Anfechtungsklage hätte angreifen können. Dies wäre für ihn im Hinblick auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung und das in erster Instanz erfolglose Eilverfahren mit der Inkaufnahme erheblicher Nachteile verbunden gewesen. Es ist dem Bürger jedoch nicht zuzumuten und jedenfalls nicht durch die Subsidiaritätsklausel des § 43 II VwGO gefordert, seine Rechte nur unter Inkaufnahme erheblicher Nachteile wahren zu können. In solchen Fällen ist ihm vielmehr im Lichte des durch Art. 19 IV GG gewährleisteten effektiven Rechtsschutzes zuzubilligen, die Rechtmäßigkeit des behördlichen Handeln auch dann überprüfen zu lassen, wenn er unter ausdrücklicher Aufrechterhaltung seines Standpunkts der behördlichen Forderung nachgekommen ist.
II.
Die Klage ist indes unbegründet. Die streitgegenständliche Entscheidung ist nicht rechtswidrig gewesen. Vielmehr hatte die Bekl. die Luftfahrerberechtigung des Kl. zu Recht widerrufen. Diese Entscheidung beruhte auf einer rechtsfehlerfrei angewandten gesetzlichen Grundlage (1.), die in Übereinstimmung mit den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen (2.) und auch materiell mit höherrangigem Recht vereinbar ist (3.).
1. Der in Rede stehende Widerruf der luftfahrtrechtlichen Erlaubnis des Kl. bedurfte als Eingriffsmaßnahme einer gesetzlichen Grundlage. Rechtliche Grundlage für das Vorgehen der Bekl. ist § 4 III i.V. mit § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG. § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG bestimmt, dass die zum Führen eines Luftfahrzeuges gem. § 4 I Satz 1 LuftVG erforderliche Erlaubnis nur erteilt wird, wenn keine Tatsachen vorliegen, die den Bewerber als unzuverlässig erscheinen lassen, ein Luftfahrzeug zu führen oder zu bedienen und keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes bestehen. § 4 III LuftVG ordnet an, dass die Erlaubnis (zwingend) zu widerrufen ist, wenn die Voraussetzungen nach I nicht mehr vorliegen. Die genannten Widerrufsvoraussetzungen waren seinerzeit bei dem Kl. gegeben.
Allerdings trifft der durch die Verweisung in § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG in Bezug genommene § 7 LuftSiG keine Rechtsfolgenregelung für Luftfahrer, die keine abgeschlossene Zuverlässigkeitsüberprüfung vorweisen können. Zwar haben sich gem. § 7 I Nr. 4 LuftSiG auch Luftfahrer zum Schutz vor Angriffen auf den Luftverkehr einer Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit zu unterziehen. Gemäß § 7 II Satz 1 LuftSiG erfolgt die Überprüfung auf Antrag des Betroffenen. Doch ist im Luftsicherheitsgesetz nicht geregelt, welche Folgen sich für Luftfahrer aus der unterbliebenen Antragstellung und Durchführung des Überprüfungsverfahrens ergeben. Gemäß § 7 Abs. 6 LuftSiG darf ohne abgeschlossene Zuverlässigkeitsüberprüfung, bei der keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen verbleiben, kein Zutritt zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes gewährt oder die Aufnahme einer Tätigkeit dort nicht gestattet werden. Diese Rechtsfolgen betreffen nicht Luftfahrer, sondern nur die anderen nach dem Gesetz zu überprüfenden Personengruppen, nämlich Personen mit Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes eines Verkehrsflughafens (§ 7 I Nr. 1 LuftSiG) und Personal der Flugplatz- und Luftfahrtunternehmen (§ 7 I Nr. 2 LuftSiG).
Indes bedeutet dies nicht, dass die Nichtdurchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung für die Gruppe der Luftfahrer rechtsfolgenfrei bliebe. Dies käme nur dann in Betracht, wenn die Regelung in § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG als Rechtsfolgenverweisung aufzufassen wäre. Dann würde sich die Frage stellen, ob § 7 Abs. 6 LuftSiG im Hinblick auf die Nichterwähnung der Luftfahrer eine Regelungslücke enthält und ob diese (etwa durch analoge Anwendung) zu schließen sein könnte. Doch stellt § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG schon deshalb keine Rechtsfolgenverweisung dar, weil das Luftverkehrsgesetz in § 4 III selbst Rechtsfolgen für Luftfahrer regelt. Die Bezugnahme auf § 7 LuftSiG ist danach als Rechtsgrundverweisung zu verstehen. Sie bindet eine Rechtsfolge daran, dass die Tatbestandsvoraussetzungen der in Bezug genommenen Norm erfüllt sind. Die Eingriffsnorm des § 4 III LuftSiG enthält somit eine gestaffelte Rechtsgrundverweisung: Die Erlaubnis ist zu widerrufen, wenn die in § 4 I geregelten Erteilungsvoraussetzungen nicht mehr vorliegen. Zu diesen Erteilungsvoraussetzungen gehört gem. § 4 I Nr. 3, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes bestehen. Zum Zeitpunkt der Widerrufsentscheidung bestanden jedoch nach Maßgabe der in § 7 LuftSiG getroffenen Regelungen Zweifel an der Zuverlässigkeit des Kl.. Diese Zweifel ergeben sich daraus, dass sich der Kl. der erforderlichen Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht unterzogen hat. Die Widerrufsentscheidung erweist sich somit als rechtmäßig.
Generell gilt insoweit ein strenger Prüfungsmaßstab. Das Luftsicherheitsgesetz und speziell das in § 7 geregelte Überprüfungsverfahren dient dem Schutz des Luftverkehrs vor Angriffen. Potentielle Angriffe gefährden höchste Rechtsgüter nämlich Leib und Leben der von etwaigen Anschlägen Betroffenen. Das Gefahrenpotential ist, wie nicht nur die zu Ende geführten, sondern auch die vereitelten oder sonst gescheiterten Anschläge auf den Luftverkehr belegen, hoch. Personen, die Zugang zu sicherheitsrelevanten Bereichen eines Flughafens oder zu Luftfahrzeugen haben, insbesondere auch Personen, die Flugzeuge führen, stellen auf Grund ihrer Nähe zum Angriffsobjekt eine besondere Risikogruppe dar. Deshalb ist die luftfahrtrechtliche Zuverlässigkeit des Angehörigen einer Risikogruppe immer schon dann zu verneinen, wenn an ihr auch nur geringe Zweifel bestehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.07.2004, BVerwGE 121 S. 257; OVG Hamburg, Beschl. v. 17.11.2004, NordÖR 2005 S. 214).
Allerdings lagen hinsichtlich des Ast. keine positiven Erkenntnisse vor, die Bedenken an seiner Zuverlässigkeit begründet hätten. Doch beschränkt sich der nach § 7 LuftSiG an die Zuverlässigkeit der zu überprüfenden Personengruppen anzulegende Bewertungsmaßstab nicht auf die bloße Feststellung, dass keine einschlägigen Erkenntnisse vorliegen. Dagegen spricht bereits die Einführung des besonderen Zuverlässigkeitsüberprüfungsverfahrens in § 7 Abs.1 LuftSiG, dem ausnahmslos alle Angehörigen der genannten Personengruppen unterzogen werden sollen. Diese Überprüfung soll Erkenntnisse darüber vermitteln, ob die Betreffenden unmittelbar eine Gefährdung für den Luftverkehr darstellen, etwa weil sie Verbindungen zum terroristischen Umfang aufweisen, oder ob sie mittelbar eine Gefährdung bedeuten, etwa weil sie als „Schwachstelle“ und damit Einfallstor für Angreifer auf den Luftverkehr in Betracht kommen. Die Betroffenen trifft zudem die in § 7 III Satz 2 LuftSiG ausdrücklich geregelte Verpflichtung, an ihrer Überprüfung mitzuwirken. Vor dem Hintergrund dieser idealtypisch lückenlosen Kontrolle sämtlicher Personen, die zu einer Risikogruppe gehören, ist die Regelung in § 7 Abs. 6 LuftSiG auszulegen. § 7 Abs. 6 LuftSiG stellt auf der Tatbestandsseite auf eine abgeschlossene Zuverlässigkeitsüberprüfung ab, bei der keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Betroffenen verbleiben und knüpft hieran (vorliegend nicht einschlägige) Rechtsfolgen. Da es, wie dargelegt, nur auf die Tatbestandsseite der Norm ankommt, enthält diese Bestimmung den eigentlichen Prüfungsmaßstab für die Feststellung von Zweifeln an der Zuverlässigkeit auch für Luftfahrer. Solche Zweifel sind nur unter zwei Voraussetzungen, die nach dem eindeutigen Normwortlaut kumulativ erfüllt sein müssen, zu verneinen: Es muss, erstens, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung stattgefunden haben, bei der, zweitens, keine Zweifel an der Zuverlässigkeit verblieben sind. Daraus folgt, dass sich (auch) ein Luftfahrer immer schon dann die Annahme von Zweifeln, die seine Zuverlässigkeit ausschließen, entgegenhalten lassen muss, wenn er das entsprechende Überprüfungsverfahren nicht durchlaufen hat. Weil das Verfahren nicht von Amts wegen, sondern nur auf Antrag durchgeführt wird (§ 7 II Satz 1 LuftSiG), ist die Antragstellung als typische Obliegenheit aufzufassen, deren Verletzung negative Rechtsfolgen (den Widerruf der Erlaubnis) nach sich zieht. Nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen dürfte allerdings als weitere ungeschriebene Tatbestandsvoraussetzung eine schuldhafte Verletzung der Obliegenheit zu verlangen sein, die freilich immer dann zu bejahen ist, wenn der Betroffene von der zuständigen Behörde unter Hinweis auf die Rechtsfolgen und unter Setzung einer angemessenen Frist ergebnislos zur Antragstellung aufgefordert worden ist. Auch diese Voraussetzung war im Fall des Kl. erfüllt.
Die Bekl. war danach gem. § 4 III i.V. mit §§ 4 II Satz 2 Nr. 3 LuftVG, 7 Abs. 6 LuftSiG zum Widerruf der luftfahrtrechtlichen Erlaubnis des Kl. verpflichtet.
2. Das Gericht hat keine Zweifel am verfassungsmäßigen Zustandekommen des Luftsicherheitsgesetzes. Der Zustimmung des Bundesrates bedurfte es nicht.
Das verfassungsmäßige Zustandekommen dieses Gesetzes wird nach Auffassung des Gerichts bereits dadurch indiziert, dass es vom Bundespräsidenten nach Maßgabe von Art. 82 I Satz 1 GG ausgefertigt worden ist. Hat das nach der Verfassungsordnung für die Prüfung des verfassungsmäßigen Zustandekommens eines Gesetzes zuvörderst zuständige Verfassungsorgan dessen formelle Verfassungsmäßigkeit bejaht, bedarf es nach Auffassung des Gerichtes greifbarer Anhaltspunkte dafür, dass diese Bewertung unrichtig ist. Diese vermag das Gericht dem Vorbringen des Kl. nicht zu entnehmen und auch sonst nicht zu erkennen.
Insbesondere ergibt sich aus Art. 87 d II GG keine Zustimmungsbedürftigkeit des Luftsicherheitsgesetzes durch den Bundesrat. Eine solche besteht danach generell dann, wenn den Ländern Aufgaben der gem. Art. 87 d I Satz 1 grundsätzlich in bundeseigener Verwaltung zu führenden Luftverkehrsverwaltung übertragen werden. Zwar regelt das Luftsicherheitsgesetz Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, doch verändert es die insoweit zuvor schon bestehenden Zuständigkeiten der Länder für die Aufklärung und Abwehr von Gefahren für den Luftverkehr nicht (vgl. eingehend VG Minden, Urt. v. 8.03.2007 – 7 K 185/06 –Juris- m.w.Nw.).
Auch aus Art. 85 I Satz 1 GG ergibt sich keine Zustimmungsbedürftigkeit. Weder schreibt das Luftsicherheitsgesetz den Ländern die Einrichtung neuer Behörden vor noch legt es für die bestehenden Behörden auf Länderebene verbindlich neue Aufgabenkreise fest. Soweit im Luftsicherheitsgesetz von der „Luftsicherheitsbehörde“ die Rede ist, ist dies als rein technischer Oberbegriff für die insoweit schon zuvor zuständigen Stellen der Länder gemeint (vgl. VG Minden, a.a.O.).
3. Auch hat das Gericht keine Zweifel an der materiellen Vereinbarkeit der das Eingriffshandeln der Bekl. deckenden Normen mit höherrangigem Recht.
Den sich aus dem Rechtsstaatsgrundsatz ergebenden Anforderungen des Bestimmtheitsgebots und der Normenklarheit halten die genannten Bestimmungen Stand. Grundsätzlich sind Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normenzweck möglich ist (BVerfG, Beschl. v. 9.08.1995, BVerfGE 93 S. 213, 238). Dies bedeutet allerdings nicht, dass jede regelungstechnische Unzulänglichkeit als Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot zu werten ist. Vielmehr ist dieses erst dann verletzt, wenn die Normen eine willkürliche Handhabung durch die Verwaltung ermöglichen (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 6.06.1989, BVerfGE 80 S. 137, 161; BVerwG, Beschl. v. 20.08.1997, BVerwGE 105 S. 144, 147). Diese Grenze wird vorliegend zweifelsfrei nicht erreicht. Vielmehr sind die in der vom Gesetzgeber gewählten Regelungstechnik begründeten Fragen im Wege der Auslegung mit hinlänglicher Eindeutigkeit zu beantworten. Dass eine Norm auslegungsbedürftig ist, macht sie indes nicht unbestimmt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 9.08.1997, a.a.O.).
Das Fehlen der vom Bundesminister des Inneren mit Zustimmung des Bundesrats nach § 17 I Satz 1 LuftSiG zu erlassenden Rechtsverordnung betreffend die Einzelheiten des Zuverlässigkeitsüberprüfungsverfahrens weckt ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken, weil das Luftsicherheitsgesetz selbst die mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung verbundenen Eingriffe in das allgemeine Persönlichkeitsrecht bzw. das Recht auf informationelle Selbstbestimmung hinlänglich bestimmt regelt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 27.03.2006 – 20 B 1985/05 – Juris).
Das Gericht vermag auch den vom Kl. gerügten Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nicht zu erkennen. Durch die genannten Regelungen werden alle der Regelungskompetenz des deutschen Gesetzgebers unterliegende Luftfahrer gleichermaßen betroffen. Gleichheitswidrige Differenzierungen bei dieser Adressatengruppe sind vom Kl. weder vorgetragen noch erkennbar.
Schließlich genügen die genannten Normen auch dem sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergebenden Gebot der Geeignetheit. Es ist dem Kl. ohne weiteres darin beizupflichten, dass § 7 LuftSiG auch im Hinblick auf solche Luftfahrer und Luftfahrzeuge, welche der Zuständigkeit des deutschen Gesetzgebers nicht unterliegen, keinen umfassenden Schutz vor terroristischen Angriffen oder Sabotageakten bietet. Doch liegt dies in der Natur der Sache und ist nicht auf Lücken oder Mängel des Gesetzes zurückzuführen. Im Übrigen genügt ein Gesetz dem Gebot der Geeignetheit immer schon dann, wenn es die Möglichkeit der Zweckerreichung bietet. Das benutzte Mittel – hier das Verfahren der Sicherheitsüberprüfung – muss nicht das bestmögliche oder geeignetste sein und muss nicht in jedem Fall Wirkung entfalten. Es genügt, dass es einen Beitrag zur Zielerreichung leistet (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 20.06.1984, BVerfGE 67 S. 157, 175). Dass § 4. III, ISatz 2 Nr. 3 LuftVG i.V. mit § 7 LuftSiG diesen Anforderungen genügt, wird durch das Vorbringen des Kl. nicht in Zweifel gezogen. Vielmehr wird die Geeignetheit der Regelung durch das eigene Verhalten des Kl. bestätigt. Denn auch der Kl. hat sich schließlich der Sicherheitsüberprüfung unterzogen, anstatt die angeblichen Lücken des Gesetzes auszunutzen und von seiner ausländischen Lizenz Gebrauch zu machen.
Schließlich wird der Kl. durch die Obliegenheit, sich zur Vermeidung des Widerrufes seiner Luftfahrererlaubnis der Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen, nicht in verfassungswidriger Weise in seinen Grundrechten aus Art. 2 I GG verletzt.
Allerdings wird die durch Art. 2 I GG umfassend geschützte allgemeine Handlungsfreiheit des Kl. insoweit tangiert. Doch wird diese Beschränkung durch den im Verweis auf die verfassungsmäßige Ordnung liegenden Gesetzesvorbehalt gedeckt. Es ist anerkannt, dass Beeinträchtigungen des Schutzbereiches, die sich aus einem Gesetz ergeben dann hinzunehmen sind, wenn der jeweilige Eingriff geeignet, erforderlich und im engeren Sinn verhältnismäßig ist. Diesen Voraussetzungen genügt die in Rede stehende Eingriffsregelung. Sie dient, wie ausgeführt, der Abwehr bestehender Gefahren in einem besonders risikoträchtigen Bereicht und ist geeignet, die vorhandenen
Risiken zu mindern. Angesichts dessen, dass der Luftverkehr als Angriffsobjekt und zugleich Angriffsmittel besonders exponiert ist und jeder Angriff höchste Rechtsgüter gefährdet, ist die Einführung eines möglichst lückenlosen Zuverlässigkeitsüberprüfungsverfahrens für Personen, die auf Grund ihrer (beruflichen) Nähe zu Luftfahrzeugen oder Flughafeneinrichtungen potentielle Risikoträger sind, auch erforderlich. Der mit dem Gesetzesvollzug verbundene Eingriff – die Teilnahme an dem Überprüfungsverfahren – steht auch nicht außer Verhältnis zu dem erstrebten Zweck, der Erhöhung der Luftsicherheit. Dies hält das Gericht für offenkundig.
III.
Als unterlegener Teil hat der Kl. gem. § 154 I VwGO die Kosten des Rechtsstreits zu tragen. Die Nebenentscheidungen beruhen im Übrigen auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
Die Berufung ist gem. § 124 a I Satz 1 i.V. mit § 124 II Nr. 3 VwGO zuzulassen.

VG Darmstadt, Beschluss vom 27.06.2007 - 5 E 1495/06

1. Das Verfahren wird ausgesetzt.
2. Dem Bundesverfassungsgericht wird gem. Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 7 Abs. 1 Nr. 4 Luftsicherheitsgesetz vom 11.01.2005 (BGBl. I S. 78) i. V. mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Luftverkehrsgesetz i. d. F. von Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.01.2005 (BGBl. I S. 78) verfassungsgemäß ist.

GRÜNDE
I.
Der am … 1963 geborene Kläger ist Inhaber eines erstmals am 23.06.1988 ausgestellten und zuletzt am 02.03.2004 verlängerten Luftfahrerscheins für Privatflugzeugführer (Nr. …). Diese Lizenz ist gültig bis zum 01.03.2009 und berechtigt zum Führen von einmotorigen Landflugzeugen mit Kolbentriebwerken und zum Schleppen von Segelflugzeugen. Außerdem erwarb der Kläger am 17.05.1983 einen unbefristet gültigen Luftfahrerschein für Segelflugzeugführer (Nr. …). Diese zuletzt ebenfalls am 02.03.2004 ausgestellte Erlaubnis umfasst die Klassenberechtigungen Segelflugzeug, Segelflugzeug mit Hilfsantrieb sowie Reisemotorsegler. Der Kläger nutzte diese Lizenzen nicht für berufliche Zwecke.
Mit Schreiben vom 21.12.2005 und 15.02.2006 forderte das Regierungspräsidium D. als Luftfahrtbehörde den Kläger unter Bezugnahme auf § 7 Abs. 1 Nr. 4 des am 15.01.2005 in Kraft getretenen Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) auf, bei der Luftsicherheitsbehörde des Landes Hessen, dem Polizeipräsidium F., eine Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen. Dem kam der Kläger nicht nach.
Nach vorheriger Anhörung des Klägers widerrief das Regierungspräsidium D. mit am 21.07.2006 zugestelltem Bescheid vom 19.07.2006 die vorstehend genannten beiden Lizenzen (Nr. 1), forderte den Kläger auf, die Luftfahrscheine innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung der Verfügung bei der Luftfahrtbehörde abzugeben (Nr. 2) und drohte für den Fall der Nichtabgabe die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von jeweils 500,00 Euro an (Nr. 3). Gleichzeitig wurde die sofortige Vollziehung der Maßnahmen zu 1 und 2 angeordnet. Zur Begründung nimmt der Bescheid Bezug auf § 4 Abs. 3 LuftVG i. V. mit §§ 1 Abs. 2 Nr. 1 u. 5, 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG, § 29 Abs. 1 LuftVZO. Durch die Nichtvorlage des Nachweises der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG sei die Annahme berechtigt, dass der Kläger unzuverlässig i. S. des § 4 Abs. 3 i. V. mit Abs. 1 Nr. 3 LuftVG sei. Die Erlaubnisse seien somit zwingend zu widerrufen, ein Ermessen stehe der Behörde nicht zu. Dem Widerruf stehe nicht entgegen, dass die nach § 17 Abs. 1 LuftSiG vorgesehene Rechtsverordnung noch nicht erlassen sei. Bis zu deren Verabschiedung werde die Zuverlässigkeitsprüfung nach § 7 LuftSiG und den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder durchgeführt.
Am 27.07.2006 gab der Kläger daraufhin die beiden Luftfahrscheine bei der Luftfahrtbehörde ab. Gleichzeitig erhielt er einen Luftfahrerschein für Segelflugzeuge ohne Klassenberechtigung Reisemotorsegler.

Den Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Anordnung des Sofortvollzugs lehnte das VG Darmstadt mit Beschluss vom 12.09.2006 (6 G 1494/06) ab. Die dagegen eingelegte Beschwerde wies der Hessische VGH durch Beschluss vom 01.03.2007 (12 TG 2345/06) zurück.
Mit seiner am 04.08.2006 erhobenen Klage wendet sich der Kläger gegen den Widerrufsbescheid. Diesen hält er mangels gesetzlicher Grundlage für rechtswidrig. Dazu trägt er im Wesentlichen vor, dass der Widerruf nicht auf einen Verstoß gegen § 7 LuftSiG gestützt werden könne, da das Luftsicherheitsgesetz mangels Zustimmung des Bundesrates nicht ordnungsgemäß erlassen worden und damit insgesamt verfassungswidrig sei (Art. 78, 87 d Abs. 2 GG). Außerdem werde er durch die Sicherheitsüberprüfung in seinen Grundrechten verletzt. Solange die in § 17 Abs. 1 LuftSiG vorgesehene Rechtsverordnung über die Einzelheiten der Sicherheitsüberprüfung, insbesondere über die Verwendung personenbezogener Daten nicht erlassen worden sei, greife diese in unzulässiger Weise in sein Persönlichkeitsrecht ein. Auch sei der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt, da es eine Vielzahl von Bevölkerungsgruppen gebe, die ebenfalls in der Lage seien, Terroranschläge zu verüben, ohne dass sie sich wie die eine deutsche Lizenz besitzenden Privatpiloten einer Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehen müssten. Dies gelte insbesondere für Piloten, die über eine ausländische Erlaubnis verfügten und damit in Deutschland fliegen dürften. Die Zuverlässigkeitsprüfung nach § 7 LuftSiG stelle schließlich einen unverhältnismäßigen Eingriff in seine Handlungsfreiheit dar, da sie zum angestrebten Zweck völlig außer Verhältnis stehe. Ein Mehr an Sicherheit werde dadurch nicht erreicht, da potentielle Attentäter, wenn sie rechtmäßig eine Lizenz erwerben möchten, dies ohne Zuverlässigkeitsprüfung z. B. in vielen europäischen Ländern tun könnten, oder - wie der „geistesgestörte“ Pilot des Motorseglers über F. am 05.01.2003 - gerade nicht im Besitz einer Pilotenlizenz seien. Selbst wenn aber von der Verfassungsmäßigkeit des § 7 LuftSiG auszugehen wäre, lägen die Voraussetzungen für einen Widerruf seiner Lizenzen nicht vor. § 4 Abs. 3 LuftVG gehe davon aus, dass die Voraussetzungen nach Abs. 1 „nicht mehr“ vorlägen, d. h. es müssten in der Person des Erlaubnisinhabers nachteilige Veränderungen eingetreten sein. Dies treffe auf ihn nicht zu, da er die Lizenzen lange vor dem Inkrafttreten des § 7 LuftSiG am 15.01.2005 erhalten habe. Dabei seien die Zuverlässigkeitsprüfungen nach den damals gültigen Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes durchgeführt worden. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG solle aber nur für Bewerber um eine Fluglizenz gelten, nicht dagegen für langjährige Inhaber.
Der Kläger beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 19.07.2006 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Lizenzen herauszugeben.
Das beklagte Land beantragt, die Klage abzuweisen.
Zur Begründung wiederholt und vertieft es die Ausführungen im angefochtenen Bescheid und weist insbesondere darauf hin, dass die zitierten Bestimmungen nach vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen eine ausreichende (und verfassungsgemäße) gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf der Lizenzen darstellten. Der Widerruf müsse auch bei solchen Luftfahrern erfolgen, die - wie der Kläger - ihre Erlaubnisse lange vor dem Inkrafttreten des § 7 LuftSiG erhalten hätten und unbescholten seien. Für den Widerruf reiche allein die Tatsache aus, dass sich ein Luftfahrer nicht der Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehe. Konkrete Verdachtsmomente seien nicht erforderlich.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Verwaltungsvorgänge und Verfahrensakten 6 G 1494/06 und 5 E 1854/06 des VG Darmstadt Bezug genommen.
II.
Das Verfahren ist gem. Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 1 BVerfGG auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Frage vorzulegen, ob § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG vom 11.01.2005 (BGBl. I S. 78) i. V. mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG i. d. F. von Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.01.2005 (BGBl. I S. 78 - im Folgenden: LuftSiNeuregG) mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts sind diese Bestimmungen verfassungswidrig, weil das Luftsicherheitsgesetz nicht verfassungsgemäß zustande gekommen ist (unter 2). Auf die Gültigkeit der zur Überprüfung gestellten Normen kommt es an, da bei ihrer Verfassungsmäßigkeit die Anfechtungsklage abzuweisen wäre (unter 1), andernfalls die Klage aber Erfolg haben müsste.
1. Die - gem. § 16 a Abs. 1 i. V. mit Anlage Nr. 12.5 HessAGVwGO auch ohne Durchführung eines Vorverfahrens i. S. des § 68 VwGO - in zulässiger Weise erhobene Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) ist einfachrechtlich unbegründet, da der angefochtene Bescheid vom 19.07.2006 rechtmäßig ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Gesetzliche Grundlage für den Widerruf der beiden Luftfahrer-Erlaubnisse des Klägers ist § 4 Abs. 3 i. V. mit Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG. Gem. § 4 Abs. 3 LuftVG ist die nach Absatz 1 Satz 1 zum Führen eines Luftfahrzeugs erforderliche Erlaubnis zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 nicht mehr vorliegen. Die Erlaubnis wird u. a. nur erteilt, wenn keine Tatsachen vorliegen, die den Bewerber als unzuverlässig erscheinen lassen, ein Luftfahrzeug zu führen oder zu bedienen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 1. Altern. LuftVG), und keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Altern. LuftVG). Schließlich bestimmt die in Bezug genommene Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG, dass zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (i. S. von § 1 LuftSiG) die Luftsicherheitsbehörde die Zuverlässigkeit der „Luftfahrer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 des Luftverkehrsgesetzes und entsprechende(r) Flugschüler“ zu überprüfen hat. Damit bezieht sich die zuletzt genannte Vorschrift auch auf Luftfahrer, die - wie der Kläger - Erlaubnisse für Flugzeuge (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG) und Motorsegler (§ 1 Abs. 2 Nr. 5 LuftVG) haben. Ein Ausnahmetatbestand i. S. von § 7 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG greift hier nicht ein.
Die gesetzlichen Voraussetzungen für den Widerruf liegen vor.
Das Regierungspräsidium D. ist sachlich und örtlich für den Widerruf zuständig. Gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG sind die Länder für die Erteilung der Erlaubnis für Privatflugzeugführer und Motorseglerführer im Wege der Bundesauftragsverwaltung zuständig. Nach § 29 Abs. 2 i. V. mit § 22 Abs. 1 Nr. 1 der aufgrund § 32 Abs. 1 Satz Nr. 4 LuftVG ergangenen Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO - in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.03.1999 (BGBl. I S. 610), zuletzt geändert durch Verordnung vom 13.06.2007 (BGBl. I S. 1048), ist die Luftfahrtbehörde des Landes, in dem der Bewerber seinen Hauptwohnsitz hat oder ausgebildet wurde, für den Widerruf der Erlaubnis, die Privatflugzeugführern und Motorseglerführern erteilt wurde, zuständig. Luftfahrtbehörde für den Wohnsitz des im Kreis D.-D. ansässigen Klägers ist das Regierungspräsidium D. (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung zur Bestimmung von luftverkehrsrechtlichen Zuständigkeiten und Zuständigkeiten nach dem Luftsicherheitsgesetz - HessLuftVZustV - vom 24.11.2005 [HessGVBl. I S. 772]).
Entgegen der Auffassung des Klägers erfasst die Widerrufsermächtigung in § 4 Abs. 3 LuftVG auch solche Luftfahrer, die ihre Lizenzen bereits vor Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes am 15.01.2005 erworben haben, bei denen also das erst zu diesem Zeitpunkt eingeführte zweite Zuverlässigkeitsmerkmal i. S. von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Altern. LuftVG noch gar nicht überprüft werden konnte (im Ergebnis ebenso: Beschl. der 6. Kammer des VG Darmstadt v. 12.09.2006 - 6 G 1494/06; der Sache nach bestätigt durch HessVGH, Beschl. v. 12.02.2007 - 11 TG 2192/06; OVG NW, Beschl. v. 27.03.2006 - 20 B 1985/05 - , Juris; VG Frankfurt a. M., Urt. v. 06.07.2006 - 12 E 3035/05 - Rdnr. 30, Juris; VG München, Urt. v. 28.09.2006 - M 24 K 06.2603 - Rdnr. 36, Juris; Baumann, ZLW 2006, 34 [52]; Meyer, ZRP 2004, 203 [204 f.]). Dem Kläger ist allerdings einzuräumen, dass der Wortlaut des Gesetzes („nicht mehr“) auf den ersten Blick für seine Auffassung sprechen könnte, da die Formulierung auf eine bei der Erteilung der Erlaubnis bestehende, inzwischen aber weggefallene erhebliche Sachlage hindeutet. Diese am Wortlaut orientierte Auslegung greift jedoch zu kurz. Sie verkennt zum einen, dass auch nach allgemeinem Widerrufsrecht durch eine Rechtsänderung grundsätzlich ein Widerrufstatbestand gegeben sein kann, wenn nämlich durch diese Rechtsänderung der ursprüngliche Verwaltungsakt nicht mehr erlassen werden dürfte (vgl. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 HessVwVfG). Eine solche Rechtsänderung i. S. einer zusätzlichen Zuverlässigkeitsüberprüfung ist vorliegend durch Art. 2 Nr. 1 LuftSiNeuregG erfolgt. Gegen die Auffassung des Klägers spricht insbesondere auch der durch die Ergänzung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG hergestellte systematische Zusammenhang zwischen der durch Art. 2 LuftSiNeuregG nicht geänderten Widerrufsvorschrift in § 4 Abs. 3 LuftVG und der Zuverlässigkeitsüberprüfung der Luftfahrer i. S. von § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG. Nach der durch das Fehlen einer Übergangsregelung für „Alt-Erlaubnisinhaber“ deutlich gemachten Absicht des Gesetzgebers erfasst die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG auch die Luftfahrer mit am 15.01.2005 schon vorhandenen Lizenzen (vgl. BT-Drs. 15/2361 S. 16 f. zu § 7; S. 26 f. zu Art. 1 [§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG; Stellungnahme des Bundesrates]; S. 35 zu Nr. 6 a. E.). Ohne die Widerrufsmöglichkeit bei nicht oder nicht erfolgreich durchgeführter Zuverlässigkeitsüberprüfung würde dieser Gesetzeszweck mangels Sanktion jedoch in Frage gestellt. Denn die Sanktionsregelung in § 7 Abs. 6 i. V. mit § 10 LuftSiG, die bei nicht oder nicht erfolgreicher Zuverlässigkeitsüberprüfung Zugangs- und Tätigkeitsverbote ausspricht, bezieht sich ausdrücklich nur auf § 7 Abs. 1 Nr. 1, 2, 3 und 5 LuftSiG, also nicht auf die hier betroffene Personengruppe des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG (vgl. Baumann, ZLW 2006, 34 [50, 52]). Dass der Gesetzgeber für die Luftfahrer mit schon vorhandenen Lizenzen eine solch unvollkommene Regelung treffen wollte, kann nicht angenommen werden.
Gegen die hier vertretene Auslegung des § 4 Abs. 3 i. V. mit Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Altern. LuftVG spricht nicht die inzwischen in Kraft getretene, auf § 17 Abs. 1 LuftSiG gestützte Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 23.05.2007 (BGBl. I S. 947 - LuftSiZÜV). Diese sieht zwar in §§ 1 Abs. 2 Nr. 4, 3 Abs. 1 die Zuverlässigkeitsüberprüfung für Personen i. S. von § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG vor, die eine neue Erlaubnis beantragen. Darin kann jedoch keine „authentische“ Interpretation der vorgenannten Widerrufsregelung i. S. des Klägers gesehen werden. Zum einen erstreckt sich die Verordnungsermächtigung in § 17 Abs. 1 LuftSiG nur auf die „Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7, insbesondere 1. die Frist für eine Wiederholung und die Einzelheiten sowie 2. die Einzelheiten der Erhebung und Verwendung personenbezogener Daten“. Die Frage, ob sich die Zuverlässigkeitsüberprüfung auch auf die Alt-Erlaubnisse bezieht, ist aber keine Einzelheit in diesem Sinne, sondern eine vom Gesetzgeber selbst zu beantwortende grundsätzliche Frage. Zum anderen regelt § 1 LuftSiZÜV das Überprüfungsverfahren nicht ausschließlich, da sich dieses Verfahren gem. Absatz 1 „nach Maßgabe des § 7 des Luftsicherheitsgesetzes und nach Maßgabe der Verordnung“ richtet. Schließlich ist die LuftSiZÜV erst am 02.06.2007 in Kraft getreten, hat also auf den hier maßgeblichen Zeitpunkt der Sach- und Rechtslage (Erlass des angefochtenen Verwaltungsaktes) keinen Einfluss, und nimmt überdies in § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 auch auf „erteilte“ Erlaubnisse Bezug.
Zu berücksichtigen ist weiter, dass gem. § 7 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG eine Zuverlässigkeitsüberprüfung nur dann entfällt, wenn eine gleichwertige Überprüfung nicht weniger als 12 Monate zurückliegt oder der Betroffene einer erweiterten Sicherheitsüberprüfung nach den §§ 9 oder 10 Sicherheitsüberprüfungsgesetz unterliegt. Auch hieraus ergibt sich, dass selbst durchgeführte Zuverlässigkeitsüberprüfungen die Zuverlässigkeit des Erlaubnisinhabers nicht auf Dauer bescheinigen. Zum anderen ergibt sich aus der Ermächtigung des § 17 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG, durch Rechtsverordnung die Frist für eine Wiederholung der Überprüfung zu regeln, dass dem Gesetzgeber keine einmalige Überprüfung vorschwebte, sondern er von regelmäßig zu wiederholenden Überprüfungen ausging (wie hier: VG Berlin, Beschl. v. 27.02.2007 - VG 13 A 168.06 -, Umdruck S. 5). Mit dem hieraus deutlich werdenden Anliegen des Gesetzgebers auf Durchführung periodisch wiederkehrender Überprüfungen ist es sachlich nicht vereinbar, „Alterlaubnisinhaber“ von einer Zuverlässigkeitsüberprüfung generell auszunehmen. Soweit die Behörde mehr als 1 1/2 Jahre nach Inkrafttreten des LuftSiNeuregG aus dem Nichtvorliegen eines Ergebnisses der Überprüfung des Klägers Zweifel an seiner fortbestehenden Zuverlässigkeit hegt, ist dagegen auch vom Gesichtspunkt eines etwaigen Vertrauens auf den Fortbestand der Alterlaubnis nichts einzuwenden (im Ergebnis wie hier: VG Darmstadt, 6. Kammer, Beschl. v. 12.09.2006 - 6 G 1494/06 [3] - Umdruck S. 3, im Ergebnis bestätigt durch HessVGH, Beschl. v. 01.03.2007 - 11 TG 2345/06, Umdruck S. 3; OVG NW, Beschl. v. 27.03.2006 - 20 B 1985/05 - Juris, Rdnr. 8; VG Minden, Urt. v. 08.03.2007 - 7 K 185/06 -, NRWE, Rdnr. 82 ff.; unklar VG Stuttgart, Urt. v. 28.03.2007 - 3 K 3209/06 - Umdruck S. 8: Um den Luftfahrer einer erneuten Überprüfung zu „unterziehen“, bedürfte es einer gesetzlichen Grundlage).
Auf die Rechtmäßigkeit des auf § 4 Abs. 3 i. V. mit Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG gestützten Widerrufsbescheids ist es ohne Einfluss, dass nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 HessVwVfG der Widerruf aufgrund einer Rechtsänderung an einschränkende Voraussetzungen geknüpft ist (etwa: der Begünstigte hat von der Erlaubnis noch keinen Gebrauch gemacht). Diese Einschränkungen greifen hier von vornherein nicht ein, da es sich bei § 4 Abs. 3 LuftVG um eine selbstständige Regelung handelt, die dem § 49 HessVwVfG vorgeht (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 HessVwVfG). Nur bei einer - hier nicht vorliegenden - luftverkehrsrechtlichen Regelungslücke oder bei - hier nicht einschlägiger - ausdrücklicher Bezugnahme (wie in § 31 Abs. 3 Satz 1 LuftVG) ist § 49 HessVwVfG (ergänzend) heranzuziehen (vgl. Grabherr, in: Hofmann/Grabherr, LuftVG, 10. Ergänzungslieferung Mai 2006, § 4 Rdnr. 58; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., 2005, § 49 Rdnr. 32).
Zu Recht hat die Behörde angenommen, dass schon aufgrund der Weigerung des Klägers, sich der Zuverlässigkeitsüberprüfung gem. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG zu unterziehen, die den Widerruf rechtfertigenden Zweifel an seiner Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG i. S. des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Altern. LuftVG vorliegen.
Dem steht nicht entgegen, dass die nach § 17 Abs. 1 LuftSiG mögliche Rechtsverordnung über die Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung im Zeitpunkt des Widerrufs noch nicht existierte, sondern erst am 02.06.2007 in Kraft getreten ist (Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung - LuftSiZÜV - vom 23.05.2007 [BGBl. I S. 947]). Es ist schon vom gedanklichen Ansatz her nicht erkennbar, warum die Anwendung eines in Kraft getretenen und die Überprüfungsvoraussetzungen und das Verfahren teilweise bis ins Detail regelnden Parlamentsgesetzes vom Erlass einer lediglich das Verfahren regelnden Durchführungsverordnung abhängig sein soll (wie hier HessVGH, Beschl. v. 12.02.2007 - 11 TG 2192/06 - Umdruck S. 3; Beschl. v. 01.03.2007 - 11 TG 2345/06 -, Umdruck S. 4; OVG NW Beschl. v. 27.03.2006 - 20 B 1985/05 - Juris, Rdnr. 3, 7; VG Minden, Urt. v. 08.03.2007 - 7 K 185/06 - NRWE - Rdnr. 78 ff.; VG Wiesbaden, Beschl. v. 27.08.2006 - 7 G 1003/06 [V], Umdruck S. 5; VG Hamburg, Urt. v. 22.05.2007 - 15 K 3090/06, Juris, Rdnr. 34).
Der Gesetzgeber hat die Problematik der noch ausstehenden Verordnung erkannt, gleichwohl aber die Anwendung der Zuverlässigkeitsüberprüfung gem. § 7 LuftSiG nicht bis zum Inkrafttreten der Verordnung aufgeschoben. Vielmehr sollten bis dahin die Vorschriften der noch auf der Grundlage des § 32 Abs. 2 b LuftVG a. F. ergangenen Verordnung zur Regelung des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf dem Gebiet des Luftverkehrs vom 08.10.2001 (BGBl. I S. 2625 - LuftVZÜV) gelten, soweit § 7 LuftSiG nicht ausdrücklich eine anderslautende Regelung trifft (BT-Drs. 15/2361, S. 22, zu § 18). Da in § 7 LuftSiG hinsichtlich des Beginns der Zuverlässigkeitsüberprüfungen bei den in Absatz 1 Nr. 4 genannten Luftfahrern keine anderslautende Regelung enthalten ist und auch eine Übergangsregelung zu Art. 2 Nr. 1 LuftSiNeuregG fehlt, konnten die Rechtsfolgen einer verweigerten Zuverlässigkeitsüberprüfung seit dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes eintreten. Ob diese Gesetzeslage, insbesondere wegen des Fehlens von Regeln über „die Einzelheiten der Erhebung und Verwendung personenbezogener Daten“ (§ 17 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG) mit dem Persönlichkeitsrecht des Klägers aus Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG in der Ausgestaltung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar ist, ist im vorliegenden Zusammenhang der Gesetzesanwendung unerheblich.
Zu einer folgenlosen Verweigerung war der Kläger auch nicht deshalb befugt, weil das Zuverlässigkeitsüberprüfungsverfahren gem. § 7 LuftSiG als „Antragsverfahren“ ausgestaltet ist, d. h. die Überprüfung nur auf Antrag des Betroffenen erfolgt (§ 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG), und diese Handlung von der Verwaltung nicht gesondert durchgesetzt werden kann (vgl. VG München, Urt. v. 28.09.2006 - M 24 K 06.2101 - , Rn. 21 ff., Juris; VG Stuttgart, Urt. v. 28.03.2007 - 3 K 3209/06 - Umdruck S. 7; Baumann, a. a. O., S. 49; van Schyndel, in: Giemulla/van Schyndel, LuftSiG, § 7 Rdnr. 29 a). Diese gesetzliche Konstruktion ändert nichts an dem Pflichtentatbestand des § 7 Abs. 1 LuftSiG. Indem darin bestimmten Personengruppen generell eine Zuverlässigkeitsprüfung zur Pflicht gemacht wird, bringt der Gesetzgeber zugleich zum Ausdruck, dass diese Personen als unzuverlässig anzusehen sind, wenn sie sich der vorgeschriebenen Überprüfung nicht unterziehen (vgl. HessVGH, a. a. O., Umdruck S. 3 f.). Der Widerruf der Lizenz knüpft deshalb nicht an die unterlassene Antragstellung, sondern an die fehlende Überprüfung und die dadurch begründeten Zweifel an der Zuverlässigkeit an (vgl. VG Berlin, Beschl. v. 27.02.2007 - VG 13 A 168.06 - Umdruck S. 4).
Die Bejahung von Zweifeln an der Zuverlässigkeit i. S. von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Altern. LuftVG setzt nicht voraus, dass zusätzlich zur unterbliebenen Überprüfung auch konkrete Verdachtsmomente gegen den Kläger vorliegen müssen (wie hier: VG Berlin, Beschl. v. 27.02.2007 - VG 13 A 168.06 -, Umdruck S. 4).
Die schon vor Inkrafttreten des LuftSiNeuregG bestehenden speziellen Widerrufstatbestände in § 29 Abs. 1 und 2 LuftVZO in der hier maßgeblichen bis zum 30.06.2007 geltenden Fassung verlangten zwar nach ihrem Wortlaut das Bekanntwerden von bestimmten Tatsachen. Ausdrücklich gemeint waren damit aber nur Tatsachen i. S. von § 24 Abs. 2 LuftVZO a. F., mithin Umstände, die sich auf die körperliche oder gesundheitliche Eignung des Luftfahrers bezogen (§ 29 Abs. 1 LuftVZO a. F.) oder Tatsachen, die sich auf das praktische Können oder das fachliche Wissen des Luftfahrers auswirken (§ 29 Abs. 2 LuftVZO). Nicht erfasst wurden Tatsachen, die die allgemeine charakterliche Eignung betreffen, die mit der Sicherheitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG festgestellt werden soll.
Dass charakterliche Eignungsmängel zunächst nicht unter die Regelung des § 29 LuftVZO fallen sollten, ergibt sich aus dem Gesetzgebungsverfahren zum LuftSiNeuregG. In seiner Erwiderung auf den Gesetzesentwurf der Bundesregierung hatte der Bundesrat die generelle Überprüfung aller Luftfahrer nach dem LuftSiG zunächst abgelehnt. Zur Begründung führte er aus, die Einführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG schaffe ein Nebeneinander von zwei unterschiedlichen Verfahren, die sich nach unterschiedlichen Maßstäben (einerseits nach § 7 LuftSiG, andererseits nach den §§ 24 ff. LuftVZO) richteten (Stellungnahme des Bundesrates zu Art. 1 [§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG] und Art. 2 Nr. 1 [§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVG], BT-Drs. 15/2361, S. 26). Die Bundesregierung ist dem mit dem Hinweis entgegengetreten, die Überprüfung betrieblicher Voraussetzungen sei inhaltlich nicht vergleichbar mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung der Sicherheitsbehörden und verfolge eine andere Zielrichtung. Die Überprüfung nach § 4 LuftVG beschränke sich (nur) auf das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen (Alter, betriebliche Prüfungen); eine Überprüfung der „Unzuverlässigkeit“ werde meist (nur) bei der Erteilung der Erlaubnis (einmalig) durchgeführt und bleibe im Umfang und in den Kriterien weitgehend der Landesluftfahrtbehörde überlassen. Hierzu zählten bisher lediglich Trunksucht, Entmündigung, eine erhebliche gerichtliche Bestrafung oder mehrfach rechtskräftig festgestellte Verstöße gegen Verkehrsvorschriften. Mit der Erweiterung der Überprüfung durch die Einholung von Auskünften der Sicherheitsbehörden und anderer Stellen werde ein erheblicher Sicherheitsgewinn erzielt (Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drs. 15/2361, zu Nr. 6 [S. 35]).
Daraus war zu schließen, dass der schließlich mit geringen Änderungen Gesetz gewordene Entwurf der Bundesregierung die schon mit der Vorgängervorschrift des § 7 LuftSiG - § 29 d LuftVG - eingeführte Unterscheidung zwischen der Abwehr von äußeren Gefahren (Luftsicherheit, im englischen „security“) und der Abwehr betriebsbedingter Gefahren (Luftverkehrssicherheit, im englischen „safety“) aufrechterhalten wollte (so van Schyndel, in Giemulla/van Schyndel, Luftsicherheitsgesetz, Stand: 50. Lieferung August 2007, § 7 Rdnr. 17; Nieders. OVG, Beschl. v. 22.03.2007 - 12 ME 137/07 - Juris, Rdnr. 11; VG München, Urt. v. 28.09. 2006 - M 24 K 06.2603 - Juris, Rdnr. 30 -, das allerdings § 29 LuftVZO für den Fall einer unterlassenen Antragstellung nach § 7 LuftSiG grundsätzlich für anwendbar hielt). Infolgedessen fielen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit eines Luftfahrers, die außerhalb seines fachlichen Könnens oder Wissens oder außerhalb seiner körperlichen Eignung lagen, von vornherein nicht in den Anwendungsbereich des § 29 LuftVZO.
Diese grundsätzliche Zweiteilung hat der Verordnungsgeber allerdings mit der Zweiten Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 13.06.2007 (BGBl. I S. 1048), die nach ihrem Art. 4 am 01.07.2007 in Kraft getreten ist, ausdrücklich aufgegeben. Denn der geänderte § 24 Abs. 2 LuftVZO geht von der Unzuverlässigkeit in i. S. von § 24 Abs. 1 LuftVZO nunmehr auch aus, wenn für einen Bewerber um eine Lizenz zum Führen eines Luftfahrzeuges nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG kein Nachweis über die Feststellung seiner
Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG vorliegt. Auch die Widerrufs-, Ruhens- und Beschränkungsvorschrift des § 29 Abs. 1 LuftVZO ist angepasst worden. Hiernach ist die Lizenz nicht mehr zu widerrufen, „wenn sich Tatsachen nach § 24 Abs. 2 dafür ergeben, dass der Inhaber für die erlaubte Tätigkeit als Luftfahrtpersonal ungeeignet ist“ (§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO a. F.), sondern „wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nachträglich nicht nur vorübergehend entfallen sind“ (§ 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO n. F.). Die Möglichkeit, anstelle eines Widerrufs eine Beschränkung auszusprechen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVZO) oder ein Ruhen auf Zeit oder eine Nachschulung oder eine Beschränkung auf eine bestimmte Tätigkeit in der Luftfahrt anzuordnen (§ 29 Abs. 3 LuftVZO), ist nach dem Willen des Verordnungsgebers nunmehr auch im Falle der nicht festgestellten Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG grundsätzlich möglich.
Der angefochtene Widerruf der beiden Lizenzen verstößt nicht wegen eines Ermessensfehlers gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ableitbaren Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unter dem Aspekt der Erforderlichkeit. Anders als nach der allgemeinen Widerrufsvorschrift des § 49 HessVwVfG steht der Luftfahrtbehörde für den Widerruf kein Ermessen zu. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 7 Abs. 1 LuftSiG ist die Zuverlässigkeitsüberprüfung bei den dort genannten Personen, also auch beim Kläger, zwingend durchzuführen. Auch § 4 Abs. 3 LuftVG räumt nach seinem Wortlaut ersichtlich kein Ermessen ein (im Ergebnis wie hier: OVG NW., Beschl. v. 27.03.2006 - 20 B 1985/05 - Juris, Rdnr. 8; VG Berlin, Beschl. v. 27.02.2007 - VG 13 A 168.06 -, Umdruck S. 5; VG Minden, Urt. v. 08.03.2007 - 7 K 185/06 - NRWE, Rdnr. 83; VG Hamburg, Urt. v. 22.05.2007 - 15 K 3090/06, Juris, Rdnr. 24).
Desgleichen ergibt sich aus § 29 Abs. 1 bis 3 LuftVZO in der bis 30.06.2007 geltenden Fassung kein behördliches Ermessen, anstelle eines Widerrufs als mildere Maßnahme eine Beschränkung der Erlaubnis auszusprechen oder die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen (§ 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG a. F.) oder das Ruhen der Erlaubnis auf Zeit oder eine Nachschulung mit anschließender Überprüfung oder eine Beschränkung auf bestimmte Betätigungen in der Luftfahrt anzuordnen (§ 29 Abs. 3 LuftVZO; grundsätzlich offenbar bejahend: VG München, Urt. v. 28.09. 2006 - M 24 K 06.2603 -, Juris, Rdnr. 30). Es bestehen bereits Zweifel, ob eine Rechtsverordnung, die nach § 32 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG lediglich ermächtigt, die notwendigen Durchführungsbestimmungen über den Kreis der Personen (ausgenommen Personal für die Flugsicherung), die einer Erlaubnis nach dem LuftVG bedürfen, einschließlich der Ausbilder und die Anforderungen an die Befähigung und Eignung dieser Personen, sowie das Verfahren zur Erlangung der Erlaubnisse und Berechtigungen und deren Entziehung oder Beschränkung festzulegen, vom Gesetz abweichende Rechtsfolgen festlegen darf (vgl. zur Parallelproblematik bei der LuftVZÜV: BVerwG; Urt. v. 11.11.2004 - 3 C 8.04 - NVwZ 2005, 451; zur Parallelproblematik der Verordnung nach § 17 LuftSiG: Grabherr, in: Hofmann/Grabherr, LuftVG, 10. Ergänzungslieferung Mai 2006, Einf. LuftSiG Rdnr. 27; unklar Schmid, in: Giemulla/Schmid/Müller-Rostin, LuftVG, 50. Lieferung Aug. 2007, § 4 Rdnr. 62 a; „kann widerrufen werden“ [ohne weitere Begr.]). Jedenfalls konnte § 29 LuftVZO a. F. - wie vorstehend erläutert - im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung als Rechtsgrundlage für eine Aufhebung oder Beschränkung der Erlaubnis im Falle von Zweifeln an der Zuverlässigkeit i. S. d. § 7 LuftSiG nicht herangezogen werden, so dass der Behörde die Außerachtlassung eines behördlichen Ermessensspielraums (§ 40 HessVwVfG), die den angegriffenen Bescheid rechtswidrig machen würde (§ 114 Satz 1 VwGO), nicht vorgehalten werden kann.
Ein Klageerfolg ergibt sich auch nicht aus einer Missachtung der §§ 4 und 4 a BDSG, die die Voraussetzungen der Einwilligung einer Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung durch den Betroffenen regelt. Der Beklagte hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das BDSG auf das von hessischen Behörden ausgehende Verwaltungshandeln keine Anwendung findet (arg. § 1 Abs. 2 BDSG). Die im hessischen Landesrecht bestehende Parallelvorschrift (§ 7 Abs. 1 und 2 HessDSG) gestattet die Verarbeitung personenbezogener Daten nur, wenn eine dem HessDSG vorgehende Rechtsvorschrift sie vorsieht oder zwingend voraussetzt (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 HessDSG), das HessDSG sie zulässt (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 HessDSG) oder der Betroffene ohne jeden Zweifel eingewilligt hat (§ 7 Abs. 1 Nr. 3 HessDSG). Der Wortlaut von § 7 Abs. 1 Nr. 1 HessDSG geht - treffender als nach der inhaltlich entsprechenden Regelung des Bundesrechts in § 4 Abs. 1 BDSG - von der Gleichrangigkeit des HessDSG mit anderen Gesetzen aus und gibt im Konfliktfall spezialgesetzlichen Bestimmungen den Geltungsvorrang. Soweit der Spezialgesetzgeber - hier: der des LuftSiG - Vorschriften über die Datenerhebung, -verarbeitung und -nutzung getroffen hat, tritt das HessDSG als allgemeines Gesetz daher in seiner Geltung nach dem Grundsatz lex specialis derogat legi generali gegenüber dem Sondergesetz zurück. Da § 7 Abs. 3 LuftSiG die Luftsicherheitsbehörde ausdrücklich ermächtigt, bei anderen Stellen Auskünfte einzuholen, ist dem Vorbehalt einer gesetzlichen Grundlage für belastende Maßnahmen Genüge getan. Zudem verpflichtet § 7 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 bis 4 LuftSiG in Anlehnung an die bestehenden allgemeinen datenschutzrechtlichen Benachrichtigungspflichten (§ 18 HessDSG), den Luftfahrer über den Umfang der Auskunftserhebung und über die mögliche Weitergabe der erhobenen Daten zu unterrichten. Einer gesonderten Einwilligung des Betroffenen zu den sich bereits aus dem LuftSiG ergebenden Berechtigungen der Behörde bedarf es daher nicht.
Die Klage hat auch nicht mit Blick auf Vorschriften des Gemeinschaftsrechts Erfolg. Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) haben die nationalen Gerichte Rechtsvorschriften des nationalen Rechts - auch ohne ausdrückliche Verwerfung durch den EuGH - außer Anwendung zu lassen, soweit sie europäischem Recht, insbesondere einer EU-Verordnung oder einer EU-Richtlinie, die nach Ablauf der Umsetzungsfrist noch nicht in nationales Recht umgesetzt und für eine unmittelbare Anwendung hinreichend konkret gefasst ist, widerspricht.
Aus der im Wesentlichen am 19.01.2003 in Kraft getretenen Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (Amtsbl. EU L 355, S. 1 ff.), geändert durch Verordnung (EG) Nr. 849/2004 vom 29.04.2004 (Amtsbl. EU L 229, S. 3 f.), ergeben sich keine Regelungen, die dem hier anzuwendenden deutschen Recht entgegenstehen.
In der Rubrik „2. Flughafensicherheit“ des Anhangs zur Verordnung wird unter „Nr. 2.2.1 Zugangskontrolle zu Sicherheitsbereichen und anderen luftseitigen Bereichen“ unter anderem geregelt, dass
a) der Zugang zu Sicherheitsbereichen und anderen luftseitigen Bereichen jederzeit zu kontrollieren sei, um den Zutritt Unbefugter zu verhindern und sicherzustellen, dass kein verbotener Gegenstand in einen Sicherheitsbereich oder an Bord eines Luftfahrzeugs gelangen kann.
b) Personal, das Zugang zu Sicherheitsbereichen haben muss, einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu unterziehen sei, die sich mindestens auf die fünf vorangegangenen Jahre erstreckt. Die Überprüfung sei in regelmäßigen Abständen von höchstens fünf Jahren zu wiederholen.
In der Rubrik „9. Bordverpflegung und Bordvorräte von Luftfahrtunternehmen“ des Anhangs zur Verordnung wird unter Nr. 9.2. gefordert, dass Lieferanten von Bordverpflegung und Bordvorräten Sicherheitskontrollen durchführen müssen, um zu verhindern, dass verbotene Gegenstände in derartige Vorräte gelangen, die an Bord eines Luftfahrzeugs gebracht werden sollen. Diese Maßnahmen umfassen unter anderem:
a) Ernennung eines Sicherheitsbeauftragen, der für die Durchführung und Beaufsichtigung der Sicherheitsmaßnahmen in dem Unternehmen verantwortlich ist.
b) Bei der Einstellung von Mitarbeitern ist hohe Zuverlässigkeit zu fordern.
c) Alle Mitarbeiter, die Zugang zu Sicherheitsbereichen haben, müssen eine Zuverlässigkeitsüberprüfung durchlaufen haben und die Sicherheitsanweisungen des Flughafenbetreibers befolgen.
d) Das Unternehmen verhindert den unbefugten Zugang zu seinen Einrichtungen und Beständen.
Unter der Rubrik „10. Reinigungsdienste und Reinigungsartikel für Luftfahrtunternehmen“ des Anhangs zur Verordnung regelt Nr. 10.2., dass für Luftfahrtunternehmen tätige Reinigungsunternehmen und Lieferanten von Reinigungsartikeln die notwendigen Sicherheitsmaßnahmen einführen, mit denen verhindert wird, dass verbotene Gegenstände in Reinigungsartikel gelangen, die an Bord gebracht werden sollen, wobei unter anderem die folgenden Sicherheitsmaßnahmen zu ergreifen sind:
a) Ernennung eines Sicherheitsbeauftragen, der für die Durchführung und Beaufsichtigung der Sicherheitsmaßnahmen in dem Unternehmen verantwortlich ist.
b) Bei der Einstellung von Mitarbeitern ist hohe Zuverlässigkeit zu fordern.
c) Alle Mitarbeiter, die Zugang zu zugangsbeschränkten Bereichen haben, müssen eine Zuverlässigkeitsüberprüfung durchlaufen haben und die Anweisungen des Flughafenbetreibers befolgen.
d) Das Unternehmen verhindert den unbefugten Zutritt zu seinen Einrichtungen.
Unter der Rubrik „1. Begriffsbestimmungen“ des Anhangs zur Verordnung wird die vorstehend angesprochene „Zuverlässigkeitsüberprüfung“ wie folgt definiert:
Eine Überprüfung der Identität einer Person und ihres Werdegangs, einschließlich etwaiger Vorstrafen, als Teil der Beurteilung der persönlichen Eignung für den unbegleiteten Zugang zu Sicherheitsbereichen.
Für Luftfahrer enthält diese Verordnung keine Verpflichtung zur Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung. Art. 6 der Verordnung bestimmt jedoch, dass es den Mitgliedstaaten frei stehe, Maßnahmen anzuwenden, die unter Einhaltung des Gemeinschaftsrechts strenger sind als die Maßnahmen dieser Verordnung. Das ist mit § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG der Fall.
Auch aus
- der Verordnung (EG) Nr. 622/2003 der Kommission vom 04.04.2003 zur Festlegung von Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen grundlegenden Normen für die Luftsicherheit (Amtsbl. EU L 89, S. 9 f.), zuletzt geändert durch Verordnung (EG) vom 31.07.2007 (Amtsbl. EU L 200, S. 3 f.),
- der Verordnung (EG) Nr. 1217/2003 der Kommission vom 04.07.2003 zur Festlegung gemeinsamer Spezifikationen für nationale Qualitätskontrollprogramme für die Sicherheit der Zivilluftfahrt (Amtsbl. EU L 169, S. 44 ff., berichtigt Amtsbl. EU L 206, 33),
- der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21.06.2004 zur Festlegung einer gemeinsamen Definition der sensiblen Teile der Sicherheitsbereiche auf Flughäfen,
- der Verordnung (EG) Nr. 1486/2003 der Kommission vom 22.08.2003 zur Festlegung von Verfahren für die Durchführung von Luftsicherheitsinspektionen der Kommission im Bereich der Zivilluftfahrt (Amtsbl. EU L 213, S. 3 ff.)
ergeben sich keine spezifischen Anforderungen an die Eignung von Luftfahrern, die dem deutschen Recht entgegenstehen.
Aus der Richtlinie 95/46/EWG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (Amtsbl. EU L 281, S. 31 ff.) ergeben sich ebenfalls keine Regelungen, die über das nationale Recht hinausgehen oder dem nationalen Recht entgegenstehen.
Schließlich führt auch der in der mündlichen Verhandlung vom Kläger erhobene Einwand, dass der angefochtene Bescheid wegen der unterschiedlichen Verwaltungspraxis der Luftfahrtbehörden der Bundesländer bei nicht durchgeführter Zuverlässigkeitsüberprüfung von „Alt-Lizenzinhabern“ gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, nicht zum Erfolg der Klage. Aus einem Vollzugsdefizit können sich zwar unter Umständen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Norm ergeben (vgl. BVerfG, Urt. v. 27.06.1991 - 2 BvR 1493/89 -, BVerfGE 84, 239 ff.). Dagegen kann aus der unterschiedlichen Umsetzung einer Norm (hier des § 7 LuftSiG) in den einzelnen Bundesländern keine Rechtsverletzung im Einzelfall abgeleitet werden. Der Gleichbehandlungsanspruch besteht nur gegenüber dem nach der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Träger öffentlicher Gewalt (BVerfG, Beschl. v. 21.12.1966 - 1 BvR 33/64 -, BVerfGE 21, 54 [68]).
Nach allem entspricht der Widerrufsbescheid vom 19.07.2006 der Gesetzeslage.
2. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts ist die den angefochtenen Bescheid rechtfertigende Vorschrift des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG i. V. mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Altern. LuftSiG mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, weil das LuftSiG (Art. 1 LuftSiNeuregG v. 11.01.2005 - BGBl. I S. 78) gem. Art. 85 Abs. 1 GG und Art. 87 d Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrats bedurfte und diese nicht erteilt wurde (vgl. BR-Drs. 716/04 [Beschluss], zu BR-Drs. 716/04 [Beschluss]; BT-Drs. 15/3759). Das LuftSiG ist somit nicht wirksam zustande gekommen (vgl. Art. 78 GG).
a) Der Bundesrat hatte im Gesetzgebungsverfahren anlässlich der Anrufung des Vermittlungsausschusses ausführlich begründet, warum er das LuftSiNeuregG für zustimmungsbedürftig halte. In der Begründung vom 14.07.2004 (BT-Drs. 15/3587, S. 3) heißt es:
„Der Bundesrat ist der Ansicht, dass das Gesetz gemäß Artikel 84 Abs. 1 und Artikel 87 d Abs. 2 des Grundgesetzes seiner Zustimmung bedarf.
Begründung
Das Luftsicherheitsgesetz enthält sowohl Regelungen über die Einrichtung von Behörden als auch zum Verwaltungsverfahren und bedarf daher gemäß Artikel 84 Abs. 1 und Artikel 87 d Abs. 2 des Grundgesetzes der Zustimmung des Bundesrates.
Einrichtung von Behörden
Im Gesetz werden die Länder verpflichtet, für den Vollzug der Luftsicherheitsaufgaben bestimmte Behörden, nämlich die ‚Luftsicherheitsbehörden’ einzurichten. Die Einrichtung von Behörden im Sinne des Artikels 84 Abs. 1 GG führt zur Zustimmungspflichtigkeit des Gesetzes. Zur Einrichtung von Behörden gehören danach die Behördenerrichtung (Gründung, Bildung), die Einrichtung (Ausgestaltung, innere Organisation), aber auch die Festlegung des behördlichen Aufgabenkreises, d. h. die Übertragung von Aufgaben und Befugnissen sowie deren qualitative Veränderung.
Das Gesetz weist den Luftsicherheitsbehörden bestimmte Aufgaben und Befugnisse zu, die zum Teil über die Befugnisse der Luftfahrtbehörden nach dem Luftverkehrsgesetz hinausgehen und diese auch qualitativ verändern. Dies betrifft insbesondere die vorgesehene Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 3, wonach die Luftsicherheitsbehörden bestimmte Maßnahmen durch bewaffnete Polizeivollzugsbeamte durchführen lassen können wie auch die in § 7 Abs. 1 Nr. 4 vorgesehene Zuverlässigkeitsüberprüfung des Großteils der Luftfahrer.
Die Zuständigkeitsregelung in § 16 (neu) Abs. 3 Satz 2 löst ebenfalls die Zustimmungsbedürftigkeit aus. Hier soll die Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern im Einzelfall durch einen einfachen Organisationsakt und nicht durch Gesetz geregelt werden. Nicht nur die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung bedarf nach Artikel 87 d Abs. 2 GG eines Gesetzes der Zustimmung des Bundesrates, sondern auch die Entziehung von Aufgaben. Im Unterschied zu der bestehenden Regelung in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG, die den Antrag eines Landes vorsieht, wären die Länder durch die vorgesehene Neuregelung nicht mehr gegen das Eindringen des Bundes in den prinzipiell den Ländern vorbehaltenen Bereich der Verwaltung geschützt. Im Übrigen liegt hier auch ein materiell verfassungsrechtliches Problem: wenn die Übertragung Gesetzesform haben muss, dann auch die Entziehung als actus contrarius.
Bei Übertragung der Aufgaben des Schutzes vor Angriffen auf den Luftverkehr auf die Luftsicherheitsbehörden handelt es sich nach alledem um die Einrichtung von Behörden im Sinne des § 84 Abs. 1 GG. Dies kann nur durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates geschehen.
Verwaltungsverfahren
Nach Artikel 84 Abs. 1 GG sind Regelungen über das Verwaltungsverfahren zustimmungspflichtig. Regelungen über das Verwaltungsverfahren bestimmen die Art und Weise, wie die Landesbehörden tätig werden sollen. Verwaltungsverfahren sind allgemein dadurch charakterisiert, dass sie die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Blick auf die Art und Weise der Ausführung der Gesetze einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und die Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln.
Zu diesen, die Zustimmungspflichtigkeit auslösenden Bestimmungen gehören die Vorschriften in
- § 7 Abs. 1 Nr. 4 (Überprüfung der Luftfahrer).
Danach sollen die Führer von Luftfahrzeugen nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG einer periodischen Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen werden. Der überwiegende Anteil dieser Luftfahrer unterliegt der Aufsichtszuständigkeit der Landesluftfahrtbehörden. Das Verwaltungsverfahren im Zusammenwirken der Luftsicherheitsbehörden und der Luftfahrtbehörden wäre neu einzuführen;
- § 7 Abs. 8 (Unterrichtung über Zuverlässigkeitsüberprüfungen).
Eine gesetzliche Regelung hierfür besteht bisher nicht.
Demgegenüber werden fachlich notwendige Bestimmungen aus dem Gesetz, mit dem Ziel die Zustimmungsbedürftigkeit zu umgehen, entfernt.
Es sollen die Ausländerbehörden von der Nachberichtspflicht über zusätzlich angefallene Erkenntnisse entbunden werden. Damit würden Erkenntnisse, die die Zuverlässigkeit einer Person in Frage stellen können, der Überprüfungsbehörde nicht zeitnah, sondern erst bei der nächsten Wiederholungsüberprüfung bekannt. Diese Nachberichtspflicht ist im Hinblick auf den angestrebten Schutzzweck sinnvoll und sollte beibehalten werden.“
b) Die schon im Gesetzgebungsverfahren aufgeworfene Problematik ist verfassungsgerichtlich bisher nicht geklärt, da das Bundesverfassungsgericht in seinem das Luftsicherheitsgesetz betreffenden Urteil vom 15.02.2006 - 1 BvR 357/05 -, BVerfGE 115, 118 (135 f.), aus prozessualen Erwägungen zur Zustimmungsbedürftigkeit inhaltlich nicht Stellung genommen hat. Auch in einem anderen zuvor entschiedenen Verfassungsbeschwerdeverfahren ist diese Fragestellung aus prozessualen Gründen ausgeklammert worden (Beschl. der 3. Kammer des 1. Senats v. 17.03.2005 - 1 BvR 470/05).
c) Der erste Einwand des Bundesrates, wonach das Gesetz zustimmungsbedürftig sei, weil die Länder zur Einrichtung der Verwaltungsbehörden verpflichtet werden, überzeugt das vorlegende Gericht allerdings nicht. Nach Auffassung der vorlegenden Gerichts beurteilt sich diese Frage nicht nach Art. 84 Abs. 1 GG, sondern nach Art. 85 Abs. 1 GG.
Zutreffend ist, dass die Aufgaben nach dem LuftSiG ausschließlich von der „Luftsicherheitsbehörde“ wahrgenommen werden, während die sich aus dem LuftVG ergebenden Aufgaben weiterhin bei der „Luftfahrtbehörde“ verbleiben. Aus dieser Neuerung und der sprachlichen Differenzierung ergibt sich allenfalls die Verpflichtung, die Aufgaben der Luftfahrtbehörde und die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörde organisatorisch voneinander zu trennen und sie voneinander unabhängigen Stellen zuzuweisen. Hingegen ergibt sich keine Verpflichtung der Länder, bestimmte Behörden einzurichten. Die Länder sind vielmehr befugt, bereits bestehende Behörden mit der Wahrnehmung der Aufgaben zu betrauen. So sind in Hessen keine neuen Behörden geschaffen worden. Die Aufgaben der Luftfahrtbehörde nimmt dort das jeweilige Regierungspräsidium wahr; demgegenüber fällt dem Polizeipräsidium F. landesweit die Aufgabe der Luftsicherheitsbehörde zu. Damit unterscheidet sich die Rechtslage nicht wesentlich von der einer bundesgesetzlich völlig ungeregelt gebliebenen Verwaltungszuständigkeit. Die bloße Namensgebung derjenigen Behörden, die LuftVG und LuftSiG ausführen, greift noch nicht in das den Ländern vorbehaltene Reservat des Gesetzesvollzuges ein, sondern belässt diesen den vollen organisatorischen Handlungsspielraum (im Ergebnis wie hier: VG Frankfurt am Main, Urt. v. 06.07.2006 - 12 E 3035/05 -, Juris, Rdnr. 27; VG Hamburg, Urt. v. 22.05.2007 - 15 K 3090/06 -, Juris, Rdnr. 31; VG Minden, Urt. v. 08.03.2007 - 7 K 185/06 -, NRWE, Rdnr. 48).
Dass es sich bei der Bezeichnung „Luftsicherheitsbehörde“ um eine reine Funktionsbezeichnung und nicht um eine organisatorische Vorgabe handelt, belegt § 16 LuftSiG. Luftsicherheitsbehörde kann nämlich auch eine Bundesbehörde sein: So ist Luftsicherheitsbehörde i. S. von § 9 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG das Luftfahrt-Bundesamt (§ 16 Abs. 3 LuftSiG).
d) Das vorlegende Gericht teilt dagegen die Auffassung des Bundesrats, wonach das LuftSiNeuregG zustimmungsbedürftig sei, weil es den Ländern neue Aufgaben übertrage. Insofern folgt die Zustimmungsbedürftigkeit allerdings nicht aus Art. 84 Abs. 1 GG, da das LuftSiG durch die Länder nicht als eigene Angelegenheit, sondern im Auftrage des Bundes ausgeführt wird. Sie folgt unmittelbar aus Art. 87 d Abs. 2 GG, weil die den Ländern überantworteten Aufgaben gegenüber der früheren Rechtslage mit einer Erweiterung des Aufgabenkreises verbunden sind.
Schon vor Inkrafttreten des LuftSiNeuregG hatte der Bund von der Ermächtigung des § 87 d Abs. 2 GG Gebrauch gemacht und die Ausführung des LuftVG im Wesentlichen den Ländern im Wege der Auftragsverwaltung übertragen. § 31 LuftVG in der bis zum 14.01.2005 geltenden Fassung lautete:
§ 31. (1) Die Aufgaben des Bundes nach diesem Gesetz und den Verordnungen der Europäischen Gemeinschaft werden, soweit es nichts anderes bestimmt, von dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen oder einer von ihm bestimmten Stelle wahrgenommen. Erfolgt die Bestimmung durch Rechtsverordnung, so bedarf diese nicht der Zustimmung des Bundesrates. Das Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt bleibt unberührt.
(2) Die Länder führen nachstehende Aufgaben dieses Gesetzes im Auftrage des Bundes aus:
1. die Erteilung der Erlaubnis für Privatflugzeugführer, nichtberufsmäßige Führer von Drehflüglern, Motorseglerführer, Segelflugzeugführer, Freiballonführer, Steuerer von verkehrszulassungspflichtigen Flugmodellen und sonstigen verkehrszulassungspflichtigen Luftfahrtgerät ohne Luftsportgerät (§ 4) sowie der Berechtigungen nach der Verordnung über Luftfahrtpersonal an diese Personen; ausgenommen hiervon bleiben die Erlaubnisse, die zugleich mit der Instrumentenflugberechtigung erteilt oder die nachträglich um die Instrumentenflugberechtigung erweitert werden;
2. die Anerkennung fliegerärztlicher Untersuchungsstellen und die Bestellung ärztlicher Sachverständiger für die fliegerärztlichen Untersuchungen der in Nummer 1 genannten Luftfahrer (§ 4);
3. die Erteilung der Erlaubnis für die Ausbildung des in Nummer 1 genannten Luftfahrtpersonals (§ 5);
4. die Genehmigung von Flugplätzen, mit Ausnahme der Prüfung und Entscheidung, inwieweit durch die Anlegung und den Betrieb eines Flughafens, der dem allgemeinen Verkehr dienen soll, die öffentlichen Interessen des Bundes berührt werden (§ 6) sowie die Genehmigung der Flugplatzentgelte und der Flugplatzbenutzungsordnung;
4a. die im Zusammenhang mit der Regelung der Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen nach § 19 c Abs. 1 und 2 erforderlichen Maßnahmen und Verwaltungsentscheidungen;
5. die Erteilung der Erlaubnis für Vorbereitungsarbeiten zur Anlegung von Flugplätzen (§ 7);
6. die Bestimmung von beschränkten Bauschutzbereichen bei Landeplätzen und Segelfluggeländen (§ 17);
7. die Zustimmung zur Baugenehmigung oder einer sonstigen nach allgemeinen Vorschriften erforderlichen Genehmigung oder die luftrechtliche Genehmigung bei der Errichtung von Bauwerken, Anlagen und Geräten, bei Bäumen sowie bei der Herstellung von Bodenvertiefungen in Bauschutzbereichen und beschränkten Bauschutzbereichen (§§ 12, 15 und 17);
8. die Festlegung von Bauhöhen, bis zu denen in Bauschutzbereichen und beschränkten Bauschutzbereichen ohne Zustimmung der Luftfahrtbehörden Baugenehmigungen oder sonstige nach allgemeinen Vorschriften erforderliche Genehmigungen erteilt werden können (§§ 13, 15 und 17);
9. die Zustimmung zur Baugenehmigung oder einer sonstigen nach allgemeinen Vorschriften erforderlichen Genehmigung oder die luftrechtliche Genehmigung bei der Errichtung von Bauwerken, Anlagen und Geräten sowie bei Bäumen außerhalb der Bauschutzbereiche (§§ 14 und 15);
10. das Verlangen, die Abtragung von Bauwerken und anderen Luftfahrthindernissen, welche die zulässigen Höhen überragen, und die Beseitigung von Vertiefungen oder die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen zu dulden (§§ 16 und 17);
11. die Genehmigungen nach § 20 Abs. 1 sowie die Genehmigungen nach § 20 Abs. 4 und § 21 Abs. 4 für Luftfahrtunternehmen, deren Luftfahrzeuge ausschließlich nach Sichtflugregeln betrieben werden. Auf Antrag eines Landes kann der Bund diese Aufgaben in bundeseigener Verwaltung ausführen. In diesem Fall werden die Aufgaben vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen oder einer anderen von ihm bestimmten Stelle wahrgenommen;
12. die Genehmigung von Luftfahrtveranstaltungen, die nicht über das Land, in dem die Veranstaltung stattfindet, hinausgehen oder für die das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im Einvernehmen mit den beteiligten Ländern einen Auftrag erteilt hat (§ 24);
13. die Erteilung der Erlaubnis zum Starten und Landen außerhalb der genehmigten Flugplätze (§ 25), ausgenommen die Erteilung der Erlaubnis zum Starten und Landen für nicht motorgetriebene Luftsportgeräte;
14. (weggefallen)
15. die Mitwirkung bei der Bestimmung der Koordinierungseckwerte (§ 27 a Abs. 2);
16. die Erteilung der Erlaubnis zu besonderer Benutzung des Luftraums für
a) Kunstflüge,
b) Schleppflüge,
c) Reklameflüge,
d) Abwerfen von Gegenständen aus Luftfahrzeugen,
e) Aufstieg von Frei- und Fesselballonen,
f) Steigenlassen von Drachen, Flugmodellen und Flugkörpern mit Eigenantrieb,

g) Abweichung von Sicherheitsmindestflughöhen, Sicherheitsmindestabständen, Mindesthöhen
mit Ausnahme der Erlaubnisse, die von der für die Flugsicherung zuständigen Stelle erteilt werden (§ 32);
17. die Aufsicht innerhalb der in den Nummern 1 bis 16 festgelegten Verwaltungszuständigkeiten;
18. die Ausübung der Luftaufsicht, soweit diese nicht das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen aufgrund gesetzlicher Regelung selbst, das Luftfahrt-Bundesamt oder die für die Flughafenkoordinierung, die Flugsicherung und die Luftsportgeräte zuständigen Stellen im Rahmen ihrer Aufgaben ausüben;
19. den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29 c, 29 d). Auf Antrag eines Landes kann der Bund diese Aufgaben in bundeseigener Verwaltung ausführen. In diesem Falle werden die Aufgaben von der vom Bundesministerium des Innern bestimmten Bundesgrenzschutzbehörde wahrgenommen; § 29 c Abs. 1 Satz 3 bleibt unberührt. Das Bundesministerium des Innern macht die Übernahme von Aufgaben zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs in bundeseigene Verwaltung sowie die zuständigen Bundesgrenzschutzbehörden im Bundesanzeiger bekannt.
(3) Die Entscheidungen in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 4, 6 bis 10 und 12, ausgenommen die Genehmigungen der Flugplatzentgelte und der Flugplatzbenutzungsordnungen, werden aufgrund einer gutachtlichen Stellungnahme der für die Flugsicherung zuständigen Stelle getroffen.
(4) Die Genehmigung von Luftfahrtunternehmen nach Absatz 2 Nr. 11 wird aufgrund einer Prüfung des technischen und betrieblichen Zustandes des Unternehmens durch das Luftfahrt-Bundesamt erteilt, wenn die Genehmigungsbehörde dies im besonders gelagerten Einzelfall für erforderlich hält.
An der Bundesauftragsverwaltung hielt der Bund auch bezüglich des neu geschaffenen LuftSiG fest (§ 16 Abs. 2 LuftSiG). Lediglich § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG wurde durch das LuftSiNeuregG aufgehoben. Zugleich bestimmte der neue § 16 LuftSiG: § 16 Zuständigkeiten.
(1) Die örtliche Zuständigkeit der Luftsicherheitsbehörden für die Aufgaben nach § 2 erstreckt sich auf das Flugplatzgelände. Die Maßnahmen nach § 5 Abs. 3 und 4 und die Überprüfungen der Verfahren zum sicheren Umgang der Unternehmen mit Fracht, Post und Versorgungsgütern kann die Luftsicherheitsbehörde auch außerhalb des Flugplatzgeländes vornehmen.
(2) Die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden nach diesem Gesetz und nach der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. EG Nr. L 355 S. 1) werden von den Ländern im Auftrage des Bundes ausgeführt, soweit in den Absätzen 3 und 4 nichts anderes bestimmt ist.
(3) Die Zulassung von Luftsicherheitsplänen gemäß § 9 Abs. 1 einschließlich der Überwachung der darin dargestellten Sicherungsmaßnahmen wird durch das Luftfahrt-Bundesamt in bundeseigener Verwaltung ausgeführt. Im Übrigen können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden nach diesem Gesetz in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. In den Fällen des Satzes 2 werden die Aufgaben von der vom Bundesministerium des Innern bestimmten
Bundesbehörde wahrgenommen; das Bundesministerium des Innern macht die Übernahme von Aufgaben sowie die zuständigen Bundesbehörden im Bundesanzeiger bekannt.
(4) Die Wahrnehmung der Bundesaufsicht gemäß Absatz 2 erfolgt durch das Bundesministerium des Innern. Maßnahmen, die sich auf betriebliche Belange des Flugplatzbetreibers oder des Luftfahrtunternehmens auswirken, werden vom Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung angeordnet.
Gegenüber dem Rechtsstand vor Inkrafttreten des LuftSiNeuregG führte der Bundesgesetzgeber folgende neuen Aufgaben ein, deren Ausführung er gemäß § 16 Abs. 2 LuftSiG den Ländern übertrug:
aa) Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung beim Personal der Fracht-, Post-, Reinigungsunternehmen sowie Warenlieferanten und vergleichbarer Versorgungsunternehmen, das aufgrund seiner Tätigkeit unmittelbaren Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs hat (§ 7 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG),
bb) Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Luftfahrern von Flugzeugen, Drehflüglern, Luftschiffen und Motorseglern (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG),
cc) Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Mitgliedern von flugplatzansässigen Vereinen, Schülerpraktikanten oder Führer von Luftfahrzeugen im Sinne von § 1 Abs. 2 des Luftverkehrsgesetzes oder sonstige Berechtigte, denen nicht nur gelegentlich Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes eines Verkehrsflughafens im Sinne des § 8 oder überlassenen Bereichen nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 gewährt werden soll (§ 7 Abs. 1 Nr. 5 LuftSiG),
dd) Verpflichtung zur gegenseitigen Unterrichtung der Luftsicherheitsbehörden (§ 7 Abs. 8 LuftSiG),
ee) Mitwirkung an Zuverlässigkeitsüberprüfungen ausländischer Stellen (§ 7 Abs. 10 LuftSiG),
ff) Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. EG Nr. L 355 S. 1) gemäß § 16 Abs. 2 LuftSiG, insbesondere bei der Zulassung von Luftsicherheitsplänen der Flugplatzbetreiber (§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG).
Bei den unter dd) bis ff) genannten Aufgaben handelt es sich um einen qualitativen Aufgabenzuwachs. Denn die dort aufgeführten Aufgabenstellungen waren dem LuftVG bisher fremd.
Bei den unter aa) bis cc) aufgeführten Aufgaben (Erweiterung des Kreises der zu Überprüfenden) wird in der Rechtsprechung teilweise die Auffassung vertreten, es handele sich nur um eine quantitative Veränderung. Da die Länder in der Vergangenheit schon Zuverlässigkeitsüberprüfungen durchgeführt hätten, löse die Erweiterung des Betroffenenkreises die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates nicht aus (so VG Frankfurt am Main, Urt. v. 06.07. 2006 - 12 E 3035/05 -, Juris, Rdnr. 24; ähnlich VG Hamburg, Urt. v. 22.05.2007 - 15 K 3090/06 -, Juris, Rdnr. 30 [die Neuregelung „verändert die insoweit zuvor schon bestehende Zuständigkeiten für die Aufklärung und Abwehr von Gefahren für den Luftverkehr nicht“]; VG Minden, Urt. v. 08.03.2007 - 7 K 185/06 -, NRWE, Rdnr. 33 [die „gesamte Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs“ war schon zuvor durch § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG auf die Länder übertragen worden]; ähnlich VG München, Urt. v. 28.09.2006 - M 24 K 06.2101 -, Juris, Rdnr. 19).
Dieser Sichtweise vermag die Kammer nicht beizutreten.
Es ist zutreffend, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht jedes Gesetz, das ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz ändert, allein aus diesem Grund zustimmungsbedürftig ist. Ein Änderungsgesetz ist zustimmungsbedürftig, wenn ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz durch ein Gesetz geändert wird, das selbst neue Vorschriften enthält, die ihrerseits die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen. Ändert das Änderungsgesetz Regelungen, die die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben, so bedarf es ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates. Enthält ein Zustimmungsgesetz sowohl materiell-rechtliche Regelungen als auch Vorschriften für das Verwaltungsverfahren der Landesverwaltung gemäß Art. 84 Abs. 1 GG, so ist ein dieses Gesetz änderndes Gesetz zustimmungsbedürftig, wenn durch die Änderung materiellrechtlicher Normen die nicht ausdrücklich geänderten Vorschriften über das Verwaltungsverfahren bei sinnorientierter Auslegung ihrerseits eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite erfahren (Beschl. v. 25.06.1974 - 2 BvF 2/73, 2 BvF 3/73 -, BVerfGE 37, 363 [382 f.]).
Zur Begründung führt das Bundesverfassungsgericht aus:
„Die im Grundgesetz vorgesehene Aufteilung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern erfordert gewisse Schutzvorrichtungen dagegen, daß in dem föderalistischen Gefüge ‚Systemverschiebungen’ am Grundgesetz vorbei im Wege der einfachen Gesetzgebung herbeigeführt werden. Diesem Zweck dienen - zugunsten der Länder - die Zustimmungsvorbehalte im Grundgesetz für den Bundesrat. Dazu gehört auch Art. 84 Abs. 1 GG. Er bindet deshalb ein Bundesgesetz, welches Vorschriften enthält, die das Verfahren der Landesverwaltung regeln, an die Zustimmung des Bundesrates als desjenigen Bundesorgans, durch das die Länder bei der Gesetzgebung des Bundes mitwirken. Dadurch, dass der Bundesrat dem Rentenreformgesetz als Ganzem zugestimmt hat, hat er auch sein Einverständnis mit der ‚Systemverschiebung’ erklärt, die darin liegt, dass das Rentenreformgesetz in § 1325 RVO das Verfahren der Landesverwaltung geregelt hat. Dieser ‚Einbruch’ in den den Ländern in Art. 83 GG im Grundsatz garantierten Bereich der verwaltungsmäßigen Ausführung der Bundesgesetze ist mit der Zustimmung des Bundesrates zum Rentenreformgesetz ‚genehmigt’. Erfolgt in einem späteren Änderungsgesetz kein neuer Einbruch in das Landesreservat, also keine erneute Systemverschiebung, so fehlen die Voraussetzungen dafür, auch für dieses Gesetz die Zustimmung des Bundesrates zu verlangen.“
In dem Beschluss v. 08.04.1987 - 2 BvR 909/82, 2 BvR 934/82, 2 BvR 935/82, 2 BvR 936/82, 2 BvR 938/82, 2 BvR 941/82, 2 BvR 942/82, 2 BvR 947/82, 2 BvR 64/83, 2 BvR 142/84 -, BVerfGE 75, 108 (151 f.), hat das Bundesverfassungsgericht zur Krankenversicherungspflicht der Künstler eine weitere Einschränkung der Zustimmungspflicht erkannt: Ein Aufgabenzuwachs quantitativer Art begründet keine neue Zustimmungspflicht des Bundesrats, wenn der Bundesrat der fraglichen Aufgabenwahrnehmung schon früher zugestimmt hatte. In der Entscheidung heißt es:
„Die Einrichtung von Behörden im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG wird auch nicht dadurch geregelt, dass § 49 Nr. 11 i. V. mit § 51 KSVG die Ersatzkassen verpflichtet, jeden nach dem Künstlersozialversicherungsgesetz zu Versichernden aufzunehmen, sofern er dies beantragt und im Zeitpunkt der Aufnahme in dem Bezirk wohnt, für den die Ersatzkasse zugelassen ist. Auch durch diese Bestimmungen werden die Aufgaben der Ersatzkassen nicht qualitativ verändert, sondern nur quantitativ vermehrt. Ihr Mitgliederkreis wird erweitert, während ihre Aufgabe gleich bleibt. Ihre Aufgabe ist es, anstelle der gesetzlichen Krankenkassen die Krankenversicherung ihrer Mitglieder durchzuführen. Bestimmend für diese Aufgabenzuweisung ist die Tätigkeit Krankenversicherung; diese Aufgabe ist als solche unabhängig von der Zahl und dem Beruf der Versicherten. Entscheidend
ist insoweit allein, dass die Versicherten Mitglieder der gesetzlichen Krankenkassen gemäß § 234 Abs. 1 RVO wären, wenn sie sich nicht bei der Ersatzkasse versicherten.
Der Begriff ‚Einrichtung der Behörden’ in Art. 84 Abs. 1 GG würde seine Konturen verlieren, wenn er bei gleicher Sachaufgabe jede Veränderung der Mitgliederstruktur der Ersatzkassen, und sei sie auch nur unbedeutend, erfasste. Der Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder ist schon und gerade in der Einrichtung der Ersatzkassen an sich und der Zuweisung sachlich bestimmter Verwaltungsaufgaben an sie zu sehen. Veränderungen im Kreis der Bevölkerungsgruppen, die sich bei ihnen versichern können, führen nicht zu einem erneuten Einbruch in die Verwaltungszuständigkeit der Länder, sondern verändern nur quantitativ den Umfang der sachlich bestimmten - und schon bestehenden - Aufgaben der Ersatzkassen.“
Diese Betrachtungsweise betrifft die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit (Art. 84 Abs. 1 GG), befasst sich also mit bestimmten Einwirkungsrechten des Bundes in das nach Art. 83 GG grundsätzlich den Ländern vorbehaltene Reservat. Hier erscheint es gerechtfertigt, die Zustimmung des Bundesrates zu organisatorischen Vorgaben nicht von der Zahl der betroffenen Fälle abhängig zu machen. Denn in der Zustimmung des Bundesrates liegt zugleich das Einverständnis, die Vorgaben des Bundes in allen künftigen Einzelfällen anzuwenden.
Im Falle der Übertragung von Aufgaben nach Art. 87 d Abs. 2 GG verläuft die Trennlinie zwischen Bund- und Länderrechten, die das System des Grundgesetzes vorgibt, aber völlig anders. Denn das vom Grundgesetz vorgezeichnete „System“ liegt hier nicht in der grundsätzlich den Ländern zufallenden Ausführung von Bundesgesetzen, sondern in der grundsätzlichen Freistellung von solchen Aufgaben. Demgemäß liegt nicht erst in dem Eingriff in die Art und Weise der Aufgabenerfüllung (Einrichtung der Behörden, Regelung des Verwaltungsverfahrens), sondern schon in der bloßen Aufgabenübertragung die „Systemverschiebung“, die die Zustimmungspflicht des Bundesrates auslöst. Der „Einbruch in das Landesreservat“ erfolgt im Falle des Art. 87 d Abs. 2 GG somit durch die bloße Heranziehung zu Aufgaben, die nach dem System des Grundgesetzes durch den Bund in bundeseigener Verwaltung zu erfüllen sind.
Hiernach fällt es in das politische Ermessen der Länder, einer Übernahme von Bundesverwaltung zuzustimmen oder diese mit der Folge zu verweigern, dass sich der Bund selbst um die Ausführung seines Gesetzes kümmern muss. Bei dieser Entscheidung werden die Länder berücksichtigen, dass auch im Falle der fakultativen Bundesauftragsverwaltung nach Art. 87 d Abs. 2 GG der Bund nur die Zweckausgaben trägt (Art. 104 a Abs. 2 GG), nicht hingegen die oft erheblichen Verwaltungskosten (vor allem für das Personal), die von den Ländern zu tragen sind (Art. 104 a Abs. 5 GG). In die politische Entscheidung der Länder geht folglich auch eine Abschätzung des Kostenaufwands im Vergleich zum erwarteten Nutzen ein. Die Länder dürfen über die Zustimmung des Bundesrates die Übernahme der Verwaltungskompetenz zur Ausführung eines solches Bundesgesetzes ablehnen, wenn sie von der Zweckmäßigkeit der vom Bund beabsichtigten Regelung nicht überzeugt sind.
Tatsächlich wurden im Gesetzgebungsverfahren seitens des Bundesrates Zweifel an der Zweckmäßigkeit der Erweiterung des einer Zuverlässigkeitsüberprüfung unterworfenen Personenkreises geäußert und es wurde die Befürchtung ausgesprochen, der Verwaltungsaufwand werde den vermeintlichen zusätzlichen Sicherheitsgewinn nicht rechtfertigen. In der Erwiderung des Bundesrates zur Regierungsvorlage heißt es (BT-Drs. 15/2361, S. 27)

„Eine Verschärfung des Zuverlässigkeitsmaßstabes in Folge des Verweises auf § 7 LuftSiG würde weder zu praxisgerechten noch zu sinnvollen Lösungen führen. Eine Ausdehnung des Zuverlässigkeitsmaßstabes gemäß § 7 auf sämtliche Luftfahrer würde sowohl inhaltlich als auch von den Auswirkungen her die an Luftfahrer zu stellenden Anforderungen überspannen.
Nach den mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 29d LuftVG gewonnenen Erfahrungen müsste voraussichtlich allein im südbayerischen Raum rund 1.000 Piloten die Zuverlässigkeit aberkannt werden, ohne dass die Folgen hieraus für die erteilten Lizenzen und Berechtigungen im LuftSiG festgelegt sind. Hinzu kommt noch, dass auch sämtliche Luftfahrer, insbesondere Luftsportgeräteführer, die hinsichtlich ihrer Lizenzen und Erlaubnisse nach § 21 Abs. 1 Nr. 3 LuftPersV von den hierzu nach § 31 c LuftVG beauftragten Vereinen betreut werden, ebenfalls nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 des LuftSiG hinsichtlich ihrer Zuverlässigkeit überprüft werden müssten.
Durch die Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 10. Februar 2003 wurde mit Wirkung vom 1. Mai 2003 der Regelbeispielkatalog in § 24 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 LuftVZO, der festlegte, wann ein Bewerber für eine Tätigkeit als Luftfahrer grundsätzlich als unzuverlässig einzustufen ist, mit nachteiligen Auswirkungen auf das Sicherheitsniveau neu gefasst. Die Wiederherstellung dieses Sicherheitsniveaus wurde auf Antrag des Freistaates Bayern bereits in der Entschließung des Bundesrates vom 20. Dezember 2002, Bundesratsdrucksache 840/02, zum Zustimmungsbeschluss zur Verordnung zur Einführung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen ausdrücklich gefordert. Anstelle der beabsichtigten, völlig unzweckmäßigen Regelung im LuftSiG ist die bis 1. Mai 2003 geltende Fassung des Zuverlässigkeitsmaßstabes nach § 24 Abs. 1 LuftVZO wieder herzustellen. Dabei ist wegen der durch die Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an das Luftfahrtpersonal signifikant verlängerten Gültigkeit der Lizenzen und Erlaubnisse von Luftfahrern (bis hin zu unbefristeten Lizenzen bei Segelflugzeugführern) eine periodische Überprüfung von Luftfahrern einzuführen.
Damit würde im Luftverkehrsrecht ein hinreichendes, aber auch notwendiges Sicherheitsniveau und -verfahren geschaffen, ohne dass dies - wie durch den Entwurf des LuftSiG bewirkt - zu für das Luftverkehrsrecht systemfremden, unpraktikablen und sicherheitlich unnötigen Parallelprüfungen der Zuverlässigkeit nach verschiedenen und unterschiedlichen Maßstäben sowie Verfahren führt. Die Regelung der Zuverlässigkeitsüberprüfung der Luftfahrer bedarf einer sorgfältigen gesetzessystematischen Integration in die bestehenden Vorschriften des LuftVG und der LuftVZO, nicht aber einer inkonsistenten Neuregelung außerhalb im LuftSiG.“
Der von der Zustimmung des Bundesrates getragene § 29 d LuftVG hatte bis zum 14.01.2005 folgenden Wortlaut:
§ 29 d. (1) Zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ 29 c Abs. 1 Satz 1) hat die Luftfahrtbehörde die Zuverlässigkeit folgender Personen zu überprüfen:
1. Personen, denen zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen (§ 19 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 20 a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2) gewährt werden soll,
2. Personal der Flugplatz- und Luftfahrtunternehmen sowie des Flugsicherungsunternehmens, das aufgrund seiner Tätigkeit Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs hat; sofern sich Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben des Personals anderer Unternehmen bedienen, steht dieses eigenem Personal gleich,
3. Personen, die nach § 29 c Abs. 1 Satz 3 als Hilfsorgane eingesetzt oder nach § 31 b Abs. 1 Satz 2 mit Aufgaben nach § 27 c Abs. 2 beauftragt werden. Die Überprüfung bedarf der Zustimmung des Betroffenen. Sie entfällt, wenn der Betroffene im Inland innerhalb der letzten zwölf Monate einer zumindest gleichwertigen Überprüfung unterzogen worden ist und keine Anhaltspunkte für eine Unzuverlässigkeit des Betroffenen vorliegen oder der Betroffene der erweiterten Sicherheitsüberprüfung nach § 9 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes oder der erweiterten Sicherheitsüberprüfung mit Sicherheitsermittlungen nach § 10 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes unterliegt.
(2) Zur Überprüfung der Zuverlässigkeit darf die Luftfahrtbehörde folgende Maßnahmen treffen:
1. Prüfung der Identität des Betroffenen,
2. Anfragen bei den Polizei- und Verfassungsschutzbehörden der Länder sowie, soweit im Einzelfall erforderlich, dem Bundeskriminalamt, dem Bundesamt für Verfassungsschutz, dem Bundesnachrichtendienst, dem Militärischen Abschirmdienst und dem Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik nach vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsamen Informationen,
3. Einholung einer unbeschränkten Auskunft aus dem Bundeszentralregister,
4. soweit im Einzelfall erforderlich, Anfragen bei den Flugplatz-, Luftfahrt- und Flugsicherungsunternehmen sowie dem gegenwärtigen Arbeitgeber des Betroffenen nach dort vorhandenen, für die Beurteilung der Zuverlässigkeit bedeutsamen Informationen.
(3) Bei Zweifeln an der Zuverlässigkeit des Betroffenen darf die Luftfahrtbehörde außerdem zur Behebung dieser Zweifel erforderliche Auskünfte von Strafverfolgungsbehörden einholen.
(4) Die Luftfahrtbehörde gibt dem Betroffenen vor ihrer Entscheidung Gelegenheit, sich zu den eingeholten Auskünften zu äußern, soweit diese Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründen und Geheimhaltungspflichten nicht entgegenstehen. Stammen die Erkenntnisse von einer der in Absatz 2 Nr. 2 genannten Stellen, ist diese vorher zu hören. Der Betroffene ist verpflichtet, wahrheitsgemäße Angaben zu machen und ihm nachträglich bekannt werdende, für die Überprüfung bedeutsame Tatsachen unverzüglich anzuzeigen. Er kann Angaben verweigern, die für ihn, eine der in § 52 Abs. 1 der Strafprozessordnung genannten Personen oder den Lebensgefährten die Gefahr strafrechtlicher Verfolgung oder von disziplinar- oder arbeitsrechtlichen Maßnahmen begründen könnten. Über das Verweigerungsrecht ist der Betroffene vorher zu belehren.
(5) Die Luftfahrtbehörde darf die nach Absatz 2 erhobenen Daten nur zum Zwecke der Überprüfung der Zuverlässigkeit verarbeiten und nutzen. Sie unterrichtet den Betroffenen, dessen gegenwärtigen Arbeitgeber und das Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen über das Ergebnis der Überprüfung; dem Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen und dem gegenwärtigen Arbeitgeber dürfen die dem Ergebnis zugrunde liegenden Erkenntnisse nicht mitgeteilt werden. Weitere Informationen dürfen dem Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen und dem gegenwärtigen Arbeitgeber mitgeteilt werden, soweit sie für die Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens im Zusammenhang mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich sind. § 161 der Strafprozessordnung bleibt unberührt.
Da diese Vorschrift um den vorstehend unter aa) bis cc) aufgeführten Personenkreis (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 2, 4 und 5 LuftSiG) erweitert wurde, liegt ein qualitativer Aufgabenzuwachs vor, der der Zustimmung des Bundesrates bedurfte (so auch van Schyndel, in: Giemulla/ van Schyndel, Luftsicherheitsgesetz, Stand: 50. Lieferung August 2007, § 7 Rdnr. 5; Grabherr, in: Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, 10. Ergänzungslieferung Mai 2006, Einf. LuftSiG Rdnr. 4; VG Braunschweig, Beschl. v. 31.03.2006 - 2 B 130/06 -, Umdruck S. 3 unter Bezugnahme auf den Beschl. v. 10.10.2005 - 2 B 247/05 -, Juris, Rdnr. 5; VG Stuttgart, Urt. v. 28.03.2007 - 3 K 3209/06 -, Umdruck S. 11: Verfassungsrechtliche Zweifel wegen der unterbliebenen Zustimmung des Bundesrates dürften nicht unberechtigt sein).
e) Das vorlegende Gericht teilt auch die Auffassung des Bundesrates, wonach die Änderung der Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern wegen Ablösung der bisherigen „Länderantragslösung“ durch die „Bundesinitiativlösung“ in § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG das gesamte Gesetz zustimmungspflichtig i. S. des Art. 87 d Abs. 2 GG hat werden lassen (wie hier VG Braunschweig, Beschl. v. Urt. v. 12.07.2006 - 2 A 303/05 -, Juris, Rdnr. 26; van Schyndel, in: Giemulla/van Schyndel, Luftsicherheitsgesetz, Stand: 50. Lieferung August 2007, § 7 Rdnr. 5 a unter Berufung auf die Rechtsprechung; Grabherr, in: Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, 10. Ergänzungslieferung Mai 2006, Einf. LuftSiG Rdnr. 8; zumindest Zweifel oder Bedenken bei VG Darmstadt, 6. Kammer, Beschl. v. 12.09.2006 - 6 G 1494/06 -, Umdruck S. 4 f.; VG München, Urt. v. 28.09.2006 - M 24 K 06.2101 -, Juris, Rdnr. 17 [„nicht unproblematisch“]; Schenke, Die Verfassungswidrigkeit des § 14 Abs. 3 LuftSiG, NJW 2006, 736 [737]; Meyer, Wirksamer Schutz des Luftverkehrs durch ein Luftsicherheitsgesetz?, ZRP 2004, 203 [206 f.]).
Die im bereits zitierten § 16 Abs. 2 LuftSiG in Übereinstimmung mit der Ermächtigung des Art. 87 d Abs. 2 GG erfolgte Beauftragung der Länder mit von primär in bundeseigener Verwaltung wahrzunehmenden Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung kann nach § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG widerrufen werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist.
Die Rückübertragungsmöglichkeit des § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG weicht damit von der bis zum Inkrafttreten des LuftSiNeuregG geltenden Rechtslage ab. Nach dem bis 14.01.2005 geltenden § 31 Abs. 2 Nr. 19 Sätze 2 und 3 LuftVG a. F. war vorgesehen, dass auf Antrag eines Landes die Aufgaben nach den §§ 29 c, 29 d LuftVG in bundeseigene Verwaltung zurückgenommen und durch den Bundesgrenzschutz ausgeführt werden. Nunmehr hat es der Bund ohne Zutun eines Landes in der Hand, „durch einfachen Organisationsakt und nicht durch Gesetz“ die Zuständigkeit an sich zu ziehen (Begründung des Bundesrates für die Anrufung des Vermittlungsausschusses [BT-Drs. 15/3587, S. 3]).
Damit hat der Bund eine qualitative Veränderung zu Lasten der Länder vorgenommen, die von einer Zustimmung des Bundesrates nicht mehr gedeckt ist. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG mit der Verfassung vereinbar ist (Beschl. v. 28.01.1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198 [226 ff.]) und zur Begründung darauf hingewiesen, eine etwaige Rückübertragung nach dieser Bestimmung sei von der Zustimmung des Bundesrates gedeckt, weil dies ein Handeln des Bundesministers des Innern voraussetze, das im Gesetz bereits nach Inhalt, Zweck und Ausmaß vorgezeichnet ist und zudem eines Antrags eines Landes bedarf. Im Einzelnen heißt es:
„Diesem verfassungsrechtlichen Regelungsprogramm gemäß hat der Bundesgesetzgeber durch § 31 Abs. 2 Nr. 19 Sätze 2 und 3 LuftVG vorgesehen, dass auf Antrag eines Landes die Aufgaben nach den §§ 29 c, 29 d LuftVG in bundeseigene Verwaltung zurückgenommen und durch den Bundesgrenzschutz ausgeführt werden. Die von der Antragstellerin dagegen erhobenen Bedenken greifen nicht durch:
a) Die Landesregierung beanstandet zu Unrecht, dass die Rückübertragung als actus contrarius ihrerseits eines Gesetzes bedürfe, das mit Zustimmung des Bundesrates zustande kommt. Die mit Zustimmung des Bundesrates beschlossene Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 und 3 LuftVG sieht indes ein Handeln des Bundesministers des Innern vor, das im Gesetz bereits nach Inhalt, Zweck und Ausmaß vorgezeichnet ist und durch den Antrag eines Landes ausgelöst wird. Damit ist sowohl speziellen Anforderungen des Art. 87 d Abs. 2 GG wie generellen Voraussetzungen rechtsstaatlicher Delegation von Rechtssetzungsbefugnis, die Art. 87 d Abs. 2 GG nicht ausschließt, genügt. Dem normativen Gehalt der Entscheidung des Bundesministers des Innern entspricht die in § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 4 LuftVG ausdrücklich vorgesehene Publikation.
b) Die vom Gesetz vorgesehene partielle Rücknahme von Aufgaben in die bundeseigene Verwaltung im Rahmen der ‚Antragslösung’ führt - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - auch nicht zu einer verfassungswidrigen ‚Mischverwaltung’. Das Grundgesetz kennt kein Gebot, wonach der Vollzug von Bundesgesetzen im Bereich der Verkehrsverwaltungen stets einheitlich entweder vom Bund oder von den Ländern ausgeübt werden müsste. Art. 89 Abs.2 Sätze 3 und 4 GG und Art. 90 Abs. 3 GG erlauben vielmehr für die Bereiche der Bundeswasserstraßen- und -fernstraßenverwaltung Durchbrechungen der bundeseinheitlichen Verwaltung. Die Vorschriften der Art. 89 Abs.2 Sätze 3 und 4 GG und Art. 90 Abs. 3 GG sind allein dadurch bedingt, dass die dort in Bezug genommenen Verkehrsverwaltungen jeweils obligatorisch entweder dem Bund (Art. 89 Abs.2 Satz 1 GG) oder als Auftragsverwaltung den Ländern (Art. 90 Abs. 2 GG) zugewiesen sind. Nach Art. 87 d Abs. 2 GG trifft die Entscheidung über die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder als Bundesauftragsverwaltung hingegen der Bundesgesetzgeber. Er kann sich daher auch für einen von Land zu Land unterschiedlichen Verwaltungsvollzug der Luftverkehrsregelungen entscheiden. § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG ermöglicht zudem allen Ländern in gleichem Maße, von der Rückübertragung Gebrauch zu machen. Der Erst-Recht-Schluss der Antragstellerin, wonach weitere, über diese beiden Vorschriften hinausgehende Ausnahmen von dem Grundsatz der bundeseinheitlichen Verkehrsverwaltung unzulässig seien, geht mithin schon im Ansatz fehl. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der bundesstaatlichen Gleichheit der Länder scheidet unter diesen Gesichtspunkten aus.“
Soweit unter Bezugnahme auf diese Entscheidung die Auffassung vertreten wird, die Rückübertragung nach § 16 Abs. 2 Sätze 2 und 3 LuftSiG stelle nur die verfassungsrechtliche Ausgangslage der bundeseigenen Verwaltung wieder her (vgl. VG Frankfurt am Main, Urt. v. 06.07.2006 - 12 E 3035/05 -, Juris, Rdnr. 25; VG Minden, Urt. v. 08.03.2007 - 7 K 185/06 -, NRWE, Rdnr. 43), vermag das vorlegende Gericht dem nicht zu folgen.
Zwar hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass sich die Kompetenz des Art. 87 d Abs. 2 GG nicht in der Übertragung von Aufgaben an die Länder erschöpfe; sie umfasse auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben völlig oder teilweise zurückzunehmen. Eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt würden, jedoch nach der gesetzgeberischen Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden könnten, stehe jedenfalls einer Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - bundeseigene Verwaltung - nicht entgegen. Im Einzelnen heißt es (Beschl. v. 28.01.1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198 [226 ff.]):
„2. Der Bund hat durch die Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 1 LuftVG, die mit Zustimmung des Bundesrates zustande gekommen ist, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung gemäß §§ 29 c und 29 d LuftVG auf die Länder als Angelegenheiten der Auftragsverwaltung übertragen. Es handelt sich um den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten durch Personen- und Gepäckkontrollen auf den Flugplätzen. Damit hat der Bund von der ihm durch Art. 87 d Abs. 2 GG zugewiesenen Kompetenz Gebrauch gemacht, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die nach Art. 87 d Abs. 1 Satz 1 GG in bundeseigener Verwaltung geführt werden, den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen. Diese Kompetenz erschöpft sich aber nicht in der Übertragung von Aufgaben an die Länder, sie umfasst auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben völlig oder teilweise zurückzunehmen. Eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden können, steht jedenfalls einer Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - bundeseigene Verwaltung - nicht entgegen.“
Diese kompetenzrechtlichen Ausführungen besagen jedoch nichts über die Zustimmungsbedürftigkeit einer die Rückübertragung von Aufgaben als actus contrarius erlaubenden Regelung. Denn eine Einwilligung zu einem Verfahren, das im zugestimmten Gesetz nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bereits vorgezeichnet ist und überdies ausschließlich durch das Land selbst in Gang gesetzt werden kann, fehlt nun. Nunmehr entscheidet der Bund autoritativ und ohne jede Abwendungsmöglichkeit der Länder, ob und wann die einem Land übertragene Auftragsverwaltung wieder entzogen wird, wobei zu berücksichtigen ist, dass die in das Ermessen des Bundesministeriums des Innern gestellte Rückübertragungsmöglichkeit wegen des nach Inhalt und Ausmaß nicht genau bestimmten Merkmals der „Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen“ die Länder mit kaum überschaubaren Organisations- und Finanzierungsrisiken belastet (vgl. Meyer, Wirksamer Schutz des Luftverkehrs durch ein Luftsicherheitsgesetz?, ZRP 2004, 203 [206]). Dafür spricht auch die Begründung des Bundesrates für die Anrufung des Vermittlungsausschusses (BT-Drs. 15/3587, S. 1 f., zu Buchstabe c):
„Gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG kann der Bund auf Antrag eines Landes den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29 c, 29 d LuftVG) in bundeseigener Verwaltung ausführen. Nach der beabsichtigten Neuregelung wäre für die Übernahme in bundeseigene Verwaltung künftig lediglich die einseitige Rücknahmeerklärung des Bundes gegenüber einem Land erforderlich. Dies würde im Unterschied zur geltenden Rechtslage auch für die eng mit den Aufgaben der Aufsichtsbehörde nach § 19 b LuftVG gelten. Damit könnte der Bund eigeninitiativ und ohne auf begründete Einwendungen des Landes Rücksicht nehmen zu müssen, alle oder auch nur ausgewählte Aufgaben an sich ziehen. Dies ist weder sachgerecht noch hinnehmbar.
Zur Wahrung der berechtigten Interessen der Länder ist es jedoch in jedem Fall erforderlich, dass eine Rückübertragung von Zuständigkeiten ausschließlich im Einvernehmen mit dem jeweiligen Land erfolgen kann. Dies ist zur Wahrung der Länderinteressen zwingend erforderlich. Andernfalls entstünden für die Länder unübersehbare Organisations- und Finanzierungsrisiken. Sicherheitsdefizite ergeben sich nicht, da der Bund im Falle eines - bisher nicht ersichtlichen –
unzureichenden Vollzuges durch die ihm zu Gebote stehenden Aufsichtsbefugnisse alle erforderlichen Maßnahmen durchsetzen kann.“
Unterstützt wird die vorstehende Auffassung von der in der verfassungsrechtlichen Literatur überwiegenden Auffassung, dass die vollständige oder partielle Beschränkung einer Zuständigkeit der Länder als actus contrarius zur Begründung einer früheren Zuständigkeit generell gemäß Art. 87 d Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrat bedürfe, da auch hierdurch Länderinteressen berührt würden (Uerpmann, in: v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2003, Art. 87 d Rdnr. 16 f.; Horn, in: v. Mangold/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 87 d Rdnr. 48; Windhorst, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 87 d Rdnr. 40; Schenke, Die Verfassungswidrigkeit des § 14 Abs. 3 LuftSiG, NJW 2006, 736 [737]; Meyer, Wirksamer Schutz des Luftverkehrs durch ein Luftsicherheitsgesetz?, ZRP 2004, 203 [206]; Papier, Polizeiliche Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern, DVBl. 1992, 1 [6]; a. A. Hermes, in: Dreier, GG, 2000, Art. 87 d Rdnr. 29 [ohne Begr.]; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Art. 87 d Rn. 2 [weil lediglich die in Art. 87 d Abs. 1 bestehende Ausgangslage wiederhergestellt werde]; Durner, in: Friauf/Höfling, Berliner Komm. zum GG, Art. 87 d Rdnr. 26 und 27 [weil schutzwürdige Länderbelange nicht betroffen seien]; Hömig, in: Hömig/Seifert, GG, 8. Aufl. 2007, Art. 87 d Rdnr. 5 [weil Regelzuständigkeit nach Art. 87 d Abs. 1 GG begründet werde]).
Gestützt wird die Zustimmungsbedürftigkeit einer Rückübertragung auch durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 28.01.1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198 (227). Denn die Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zur Frage, ob auch durch gesetzesstellvertretende Rechtsverordnung eine Rückübertragung der Aufgaben auf den Bund möglich ist, beruhen augenscheinlich auf der Grundannahme, dass eine Rückübertragung durch förmliches Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf.
Insgesamt liegt eine qualitative Veränderung des Rückübertragungsverfahrens vor, die einer erneuten Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte.
f) Das LuftSiNeuregG hätte überdies der Zustimmung des Bundesrates bedurft, weil es in Art. 1 § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4, § 7 Abs. 5 Satz 2, § 7 Abs. 6, § 7 Abs. 7 Satz 2 und § 7 Abs. 11 das Verwaltungsverfahren im Unterschied zum früheren Recht substantiell neu regelt. Insofern ist es mit Art. 85 Abs. 1 GG unvereinbar.
Es ist verfassungsgerichtlich anerkannt, dass nicht nur die „Einrichtung der Behörden“, sondern auch Regelungen über das Verwaltungsverfahren - analog Art. 84 Abs. 1 GG - durch Bundesgesetz geregelt werden können (BVerfG, Beschl. v. 15.07.1969 - 2 BvF 1/64 - BVerfGE 26, 338 [385]). Der Parallele zu Art. 84 Abs. 1 GG und einem etwaigen Wertungswiderspruch zu Art. 85 Abs. 2 Satz 1 (Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur mit Zustimmung des Bundesrates) wird entnommen, dass Regelungen über das Verwaltungsverfahren ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (Dittmann, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 85 Rdnr. 10; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Art. 85 Rdnr. 3; Hermes, in: Dreier, GG, 2000, Art. 85 Rdnr. 29; Trute, in: v. Mangold/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, Art. 85 Rdnr. 12; a. A. Groß, in: Friauf/Höfling, Berliner Komm. zum GG, Art. 85 Rdnr. 13; Broß, in: v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl. 2003, Art. 85 Rdnr. 8; Hömig, in: Hömig/Seifert, GG, 8. Aufl. 2007, Art. 85 Rdnr. 3).
Regelungen über das Verwaltungsverfahren bestimmen die Art und Weise, wie die Landesbehörden tätig werden sollen. Verwaltungsverfahren sind allgemein dadurch charakterisiert, dass sie die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Blick auf die Art und Weise der Ausführung der Gesetze einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und die Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln (BVerfG, Beschl. v. 25.06.1974 - 2 BvF 2/73, 2 BvF 3/73 - BVerfGE 37, 363 [390, 394]; Urt. v. 10.12.1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 [320 f.]).
Folgende Regelungen des Verwaltungsverfahrens führt das LuftSiNeuregG neu ein:
aa) Im Unterschied zum früheren Recht ist nunmehr auch das Zollkriminalamt bei einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG ggf. zu beteiligen.
bb) Bei ausländischen Betroffenen kann nunmehr im Verfahren um die Zuverlässigkeitsüberprüfung um eine Auskunft aus dem Ausländerzentralregister ersucht werden und, soweit im Einzelfall erforderlich, können Anfragen an die zuständigen Ausländerbehörden nach Anhaltspunkten für eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit durch den Betroffenen gerichtet werden (§ 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 LuftSiG).
cc) Das Zugänglichmachen von Erkenntnissen der in § 7 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 LuftSiG genannten Stellen oder der Strafverfolgungsbehörden bedarf nun der ausdrücklichen Zustimmung dieser Stellen (§ 7 Abs. 5 Satz 2 LuftSiG), nicht mehr nur der Anhörung (§ 29 d Abs. 4 Satz 2 LuftVG a. F.) oder überhaupt keiner Inkenntnissetzung (arg. § 29 d Abs. 4 Satz 2 LuftVG a. F.).
dd) Neu sind auch Zugangs- und Beschäftigungsverbote im Falle nicht abgeschlossener Zuverlässigkeitsüberprüfungen (§ 7 Abs. 6 LuftSiG), deren Durchsetzung in die Zuständigkeit der Luftsicherheitsbehörde fällt (§ 16 Abs. 2 LuftSiG).
ee) Zum Kreis der vom Ergebnis der Zuverlässigkeitsüberprüfung aufzunehmenden Personen sind die beteiligten Polizei- und Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder hinzugetreten (§ 7 Abs. 7 Satz 2 LuftSiG im Unterschied zu § 29 Abs. 5 Satz 2 LuftVG a. F.).
ff) Im Unterschied zum bisherigen Recht dürfen dem Flugplatz-, Luftfahrt- oder Flugsicherungsunternehmen neben dem Ergebnis nun auch die dem Ergebnis zugrunde liegenden Erkenntnisse mitgeteilt werden (§ 7 Abs. 7 Satz 2 LuftSiG im Unterschied zu § 29 Abs. 5 Satz 2 LuftVG a. F.).
gg) Letztlich sind die Regelungen über die Löschung personengebundener Daten (§ 7 Abs. 11 LuftSiG) neuartig.
3. Nach alledem kann das Luftsicherheitsgesetz aus formellen Gründen keinen Bestand haben, da die Zustimmungspflichtigkeit das ganze Gesetz erfasst, auch wenn es nur eine zustimmungsbedürftige Norm enthält (BVerfG, Urt. v. 10.12.1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 [319]). Eine verfassungskonforme Auslegung der zur Entscheidung des Verwaltungsstreitverfahrens heranzuziehenden Bestimmungen ist bei fehlender Zustimmung des Bundesrates nicht möglich.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 146 Abs. 2 VwGO).

VGH München, Urteil vom 31. 7. 2007 - 8 B 06.953

Zum Sachverhalt:
Der Kl. begehrt die Verlängerung oder Erneuerung seiner Erlaubnis für Privathubschrauberführer. Der am 1966 geborene Kl. ist seit 29. 4. 2003 Inhaber einer Erlaubnis für Privathubschrauber (Nr. X), die vom Senator für Wirtschaft und Häfen der Freien Hansestadt Bremen mit einer Gültigkeit bis 29. 4. 2005 ausgestellt wurde. Mit formblattmäßigem Antrag vom 30. 6. 2005 begehrte er bei der Regierung von O. – Luftamt S. – die Verlängerung/Erneuerung dieser Erlaubnis für Privathubschrauberführer. Der Kl. hat seinen Wohnsitz in Y. Regierungsbezirk Z. Er ist maßgeblich an einem größeren Gewerbebetrieb mit Hauptsitz in … beteiligt, der aus mehreren Einzelunternehmen besteht, die sich an verschiedenen Orten in Deutschland befinden. Die Unternehmensgruppe ist u.a. im Landesproduktengroßhandel (Biosprit) und in der Entsorgungsbranche tätig. Vom 1. 1. 1997 bis 31. 12. 2001 war der Kl. in der Personalverwaltung der Unternehmensgruppe eingesetzt. In diesem Zeitraum manipulierte er als verantwortlich handelnder Mitunternehmer in einer größeren Zahl von Fällen Lohn- und Gehaltsabrechnungen von dort beschäftigten Arbeitern und Angestellten, um Lohnnebenkosten (in Gestalt von Sozialversicherungsbeiträgen) und damit Betriebsausgaben zu senken. Insoweit verhängte das AG Neu-Ulm gegen ihn mit Strafbefehl vom 25. 7. 2003 wegen 46 sachlich zusammentreffender Fälle des gewerbsmäßigen Betrugs mit einer Schadenssumme von 940690,71 DM (480967,52 Euro) eine Gesamtfreiheitsstrafe von einem Jahr, deren Vollstreckung es für drei Jahre zur Bewährung aussetzte. Der Strafbefehl ist seit 25. 7. 2003 rechtskräftig. Daneben waren im Zeitpunkt der Stellung des Verlängerungs-/Erneuerungsantrags laut Mitteilung des Kraftfahrt-Bundesamts vom 18. 7. 2005 im Verkehrszentralregister zwei Bußgeldbescheide aus den Jahren 2002 und 2004 wegen Überschreitung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit eingetragen, die er in seinem Antrag nicht angegeben hatte. Der Kl. macht geltend, er nutze seinen Privathubschrauber insbesondere auch betrieblich für Betriebsbesuche. Nach Anhörung des Kl. mit Schreiben vom 10. 7. 2005 lehnte die Regierung von O. – Luftamt S. – den Verlängerungs-/Erneuerungsantrag mit Bescheid vom 7. 11. 2005 ab. Die dagegen von dem Kl. erhobene Klage wies das VG ab.
Die vom VGH zugelassene Berufung des Kl. blieb ebenfalls erfolglos.

Aus den Gründen:
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das VG hat zu Recht entschieden, dass der angegriffene Ablehnungsbescheid vom 7. 11. 2005 rechtmäßig ist und den Kl. nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 V 1 VwGO).
1. Der Kl. kann die von ihm erstrebte Verlängerung oder Erneuerung seiner Erlaubnis für Privathubschrauberführer nur erlangen, wenn er im Sinne der luftverkehrsrechtlichen Bestimmungen zuverlässig ist (vgl. § 4 I 1 und 2 Nr. 3, 1. und 2 LuftVG, § 7 LuftSiG, § 26a I LuftVZO).
Das Gesetz unterscheidet insoweit zwei Tatbestände einer Zuverlässigkeitsüberprüfung, nämlich die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG und die nach § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG i.V. mit § 7 LuftSiG. In der Literatur werden die beiden Tatbestände schlagwortartig mit den Begriffen „Zuverlässigkeit aus Gründen der Safety” und „Zuverlässigkeit aus Gründen der Security” unterschieden (vgl. Hofmann/Grabherr, LuftverkehrsG, Stand: Mai 2006, § 4 Rdnr. 24; van Schyndel in Giemulla/van Schyndel, Frankfurter Komm LuftverkehrsR, LuftsicherheitsG, Stand: Februar 2007, § 7 Rdnr. 17). Die vom Bekl. geltend gemachten Zuverlässigkeitsbedenken, die aus der Bestrafung des Kl. wegen gewerbsmäßigen Betrugs herrühren, unterfallen bereits dem Zuverlässigkeitstatbestand des § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG.
a) Nach § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG dürfen gegen den Bewerber um eine Erlaubnis keine Tatsachen vorliegen, die ihn als unzuverlässig erscheinen lassen, ein Luftfahrzeug zu führen oder zu bedienen. Dieser Tatbestand zielt auf die Abwehr betriebsbedingter Gefahren (vgl. v. Schyndel, § 7 LuftSiG, Rdnr. 17). Denn Prüfungsgegenstand ist die Zuverlässigkeit bei der Führung oder Bedienung des Luftfahrzeugs selbst. Hierzu zählen, wie auch die Ausführungsvorschrift des § 24 II 2 Nrn. 1 bis 4 LuftVZO (i.d.F. der Verordnung vom 13. 6. 2007 BGBl S. 1048; im Folgenden: F. 2007) belegt, körperliche, gesundheitliche, seelische oder charakterliche Mängel, die ernstliche Zweifel daran begründen, ob der Erlaubnisnehmer beim Umgang mit dem Luftfahrzeug die jeweiligen bereichsspezifischen Regeln und Zielsetzungen des Luftverkehrsrechts beachtet oder beachten kann. Es handelt sich dabei um eine Prognoseentscheidung, die keine absolut sicheren Schlüsse ermöglichen muss und außerdem nach der Schutzwürdigkeit der gefährdeten Rechtsgüter abgestuft werden kann (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 889f.). Ein Beurteilungsspielraum ist der Behörde hierbei nicht eingeräumt (vgl. BVerwG, NVwZ 2005, 453f.). Im Einzelnen gehören dazu etwa körperliche oder geistige Gebrechen, Trunk- oder Rauschgiftsucht, aber auch charakterliche Mängel, die sich aus der Begehung von Straftaten ergeben, die eine erhebliche Bestrafung nach sich ziehen (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 889 [891]). Gerade dieser letztere Fall begründet nämlich ein Indiz dafür, dass die gebotene Einhaltung luftverkehrsrechtlicher Regeln und Anweisungen bezweifelt werden kann (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 889 [891]).
b) Demgegenüber dient die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG i.V. mit § 7 LuftSiG (früher § 29d LuftVG) – nunmehr auch ergänzt durch § 24 II 1 LuftVZO F. 2007 – zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen (vgl. § 1 LuftSiG). Es handelt sich insoweit um einen eigenen Zuverlässigkeitstatbestand, der selbstständig und unabhängig neben der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG besteht (vgl. BVerwG, NVwZ 2005, 453; OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2007, 526 = VkBl 2007, 402f.). Für die Versagung der Verlängerung oder Erneuerung der Erlaubnis des Kl. für Privathubschrauberführer ist es deshalb ausreichend, wenn sie durch eine Unzuverlässigkeit nur i.S. des § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG gedeckt wird.
2. Aus § 24 II LuftVZO kann nicht hergeleitet werden, für die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG dürfe nur auf Straftaten abgestellt werden, die einen Bezug zum Luftverkehrsrecht aufwiesen.
a) Für diese in der Literatur vertretene Ansicht wird als Argument angeführt, die Neufassung des § 24 II LuftVZO durch Art. 1 Nr. 2 der Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 10. 2. 2003 (BGBl I, S. 182), in dem auf § 66 II Nr. 3 lit. b LuftVG mit dem darin enthaltenen Tatbestandsmerkmal „die für die Beurteilung der Tauglichkeit und Zuverlässigkeit von Personen für den Umgang mit Luftfahrzeugen erforderlich sind” Bezug genommen wird, fordere eine entsprechende Beschränkung (vgl. Hofmann/Grabherr, LuftVG, § 4 Rdnr. 26; offen Schmid, in: Giemulla/van Schyndel, LuftverkehrsG, § 4 Rdnrn. 22ff.). Allerdings wurde Art. 24 II LuftVZO durch Art. 1 Nr. 7 lit. a) der Zweiten Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 13. 6. 2007 (BGBl I, S. 1048) erneut geändert; sie trat am 1. 7. 2007 in Kraft (Art. 4 der ÄnderungsVO). Diese Fassung des § 24 II LuftVZO ist vorliegend anzuwenden, weil sie das im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des BerGer. am 31. 7. 2007 geltende Recht darstellt. Für die Prüfung, ob ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer (wie hier) gebundenen Erlaubnis besteht, kommt es auf die Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz an (vgl. BVerwGE 74, 115 [118] = NJW 1986, 2329 = NVwZ 1996, 338 L; BVerwG, NVwZ 1992, 1211f.; BVerwGE 121, 257 = NVwZ 2005, 453). Davon abweichendes materielles Recht ist nicht ersichtlich. Dagegen verbleibt es für die Beurteilung der Tatsachen, die in die Zuverlässigkeitsüberprüfung eingehen, dabei, dass maßgeblicher Zeitpunkt die Behördenentscheidung ist; denn die Zuverlässigkeitsüberprüfung ist nach Ablauf bestimmter Zeitabschnitte erneut durchzuführen (vgl. § 9 III der Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung – LuftVZÜV – vom 8. 10. 2001, BGBl I S. 2625; § 3 V der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung – LuftSiZÜV – vom 23. 5. 2007, BGBl I, 947; BVerwGE 121, 257 = NVwZ 2005, 453). Die sonach maßgebliche Rechtsnorm des § 24 II 2007 enthält den Verweis auf § 66 II Nr. 3 LuftVG nicht mehr (vgl. BR-Dr 127/07, Begründung zur Neufassung des § 24 II LuftVZO, S. 32). § 24 II LuftVZO 2007 sieht eine Regelung, die im Sinne der o.g. Literaturmeinung überhaupt als spezifischer luftfahrtrechtlicher Bezug deutbar sein könnte, nur noch in seinem S. 3 vor. Es handelt sich dabei um die Vorschrift für nicht von § 24 II 2 Nr. 1 LuftVZO F. 2007 erfasste Straftaten; die entsprechende Einschränkung lautet „wenn der zu Grunde liegende Sachverhalt für die Beurteilung der Zuverlässigkeit von Personen im Umgang mit Luftfahrzeugen von Bedeutung ist”. Abgesehen davon, dass vorliegend wohl nicht auf § 24 II 3 LuftVZO 2007 zurückgegriffen werden muss, weil die sicherheitsrechtliche Bewertung der Straftat des Kl. schon unter § 24 II 2 Nr. 1 lit. b LuftVZO 2007 fällt (rechtskräftige Verurteilung von mindestens einem Jahr Freiheitsstrafe wegen einer vorsätzlichen Straftat), hat sich auch insoweit durch die Neufassung 2007 nichts geändert. Die Auffassung von Hofmann/Grabherr (§ 4 LuftVG Rdnr. 26) übersieht nämlich, dass § 24 II LuftVZO unabhängig von der jeweiligen Fassung nur eine Ausführungsvorschrift zu § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG darstellt, der keine solche Einschränkung zulässt. Ebenso wenig enthält auch § 24 II LuftVZO 2007 eine abschließende Regelung.
aa) Als Ausführungsverordnung hat § 24 II LuftVZO (unabhängig von der jeweiligen Fassung) gem. Art. 80 I 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung zu beachten. Ermächtigungsgrundlage ist insoweit § 32 I Nr. 4 LuftVG, der bei der Ausgestaltung der Ausführungsverordnung (Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung) hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals „Eignung dieser Personen” durch die materielle Vorschrift des § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG angereichert wird. Denn die Befugnis zum Erlass abgeleiteter Normen ist der Exekutive nur insoweit übertragen, als sich der Inhalt der verordnungsrechtlichen Norm am Willen des Gesetzgebers orientieren kann. § 24 II LuftVZO darf sich daher als Ausführungsverordnung nicht in Widerspruch zu § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG setzen und diese Vorschrift in Sonderheit nicht materiell ändern (dazu allgemein: BVerwGE 121, 257 = NVwZ 2005, 453 [455]). Die Beschränkung auf Straftaten mit luftverkehrsspezifischem Bezug würde jedoch eine solche materielle Änderung darstellen, weil sie das gesamte Gefüge der Zuverlässigkeitsüberprüfung wesentlich beschränken würde. Denn auch Straftaten ohne spezifischen luftverkehrsrechtlichen Bezug können die für den Umgang mit Luftfahrzeugen erforderliche Beurteilung der Rechtstreue eines Luftfahrzeugführers nachhaltig infrage stellen. Das liegt an dem besonderen Gefährdungspotenzial, das für den Betrieb von Luftfahrzeugen charakteristisch ist, weil insoweit schon kleine Regelverstöße gravierende Folgen nach sich ziehen können.
bb) In § 24 II 2 (Nrn. 1 bis 4) LuftVZO F. 2007, der der Zuverlässigkeitsüberprüfung zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren zugeordnet ist, ist ein Tatbestandsmerkmal, das in Richtung eines luftfahrtspezifischen Bezugs gedeutet werden könnte, ohnedies nicht vorhanden. Ein in diese Richtung grundsätzlich interpretierbares Tatbestandsmerkmal findet sich lediglich in § 24 II 3 LuftVZO F. 2007 („wenn der zugrunde liegende Sachverhalt für die Beurteilung der Zuverlässigkeit von Personen im Umgang mit Luftfahrzeugen von Bedeutung ist”). Insoweit gilt jedoch, dass „Bezug” und „Bedeutung” nicht gleichgestellt werden dürfen. Straftaten mit spezifisch luftverkehrsrechtlichem Bezug sind namentlich solche, die verschiedenartigste Eingriffe in den Luftverkehr betreffen. Für die Zuverlässigkeit im Umgang mit Luftfahrzeugen von Bedeutung sein können z.B. aber auch Körperverletzungs- oder Vermögensdelikte, die charakterliche Mängel des Luftfahrzeugführers aufzeigen und seine Rechts- und Regeltreue infrage stellen. Es ist nicht erkennbar, dass der Verordnungsgeber insbesondere nach den Ereignissen vom 11. 9. 2001 mit den bekannten terroristischen Angriffen auf die USA, in deren Gefolge im Luftverkehr weltweit die sicherheitsrechtlichen Anforderungen verschärft worden sind, ausgerechnet durch die Neufassung des § 24 II LuftVZO 2007 das Regime der Zuverlässigkeitsüberprüfung in Richtung einer Absenkung der Sicherheitsanforderungen verändern wollte.
cc) Darüber hinaus enthält auch § 24 II LuftVZO 2007 keine abschließende Regelung (zu Vorgängerregelungen: vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 889f.). In § 24 II 2 LuftVZO 2007 kommt dies im Wortlaut ausdrücklich zum Ausdruck („in der Regel”). § 24 II 3 LuftVZO 2007 ergänzt diese Regelbeispiele, ohne dabei selbst abschließend zu normieren („kann auch”). Die Bewertung einer von § 24 II LuftVZO 2007 nicht ausdrücklich erfassten Straftat allein unter den sicherheitsrechtlichen Aspekten des § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG ist daher auch weiterhin nicht von vorneherein ausgeschlossen, wenn die Begehung der Straftat im Einzelfall auf charakterliche Mängel des Luftfahrzeugführers hindeutet, die luftfahrtrechtlich von Bedeutung sind. Eine andere Auslegung hätte nicht hinnehmbare Sicherheitslücken zur Folge.
b) Der erkennende Senat hat die hier zu Grunde gelegte Rechtsmeinung bereits auch zur Relevanz von erheblichen Verstößen gegen Straßenverkehrsvorschriften ohne spezifischen luftverkehrsrechtlichen Bezug hinsichtlich § 24 II LuftVZO 2003 vertreten (vgl. VGH München, NVwZ-RR 2007, 607). Er hält auch angesichts des vorliegenden Falls daran fest. In der o.g. Entscheidung hat er ausgeführt:
„Die Auffassung, die Neufassung des § 24 II LuftVZO fordere nunmehr einen spezifischen luftrechtlichen Bezug von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, um die Unzuverlässigkeit begründen zu können (vgl. Hofmann/Grabherr, § 4 Rdnr. 26), dürfte zu eng sein. Dies gilt wohl auch für die daraus gezogene Folgerung, Verstöße gegen straßenverkehrsrechtliche Vorschriften könnten nicht mehr Grundlage dafür sein, die Zuverlässigkeit nach dieser Bestimmung in Zweifel zu ziehen (Hofmann/Grabherr, § 4 Rdnr. 26). Denn die in § 24 II LuftVZO aufgezählten Tatbestände, die die Regelvermutung der Unzuverlässigkeit auslösen, sind nicht abschließend, was sich schon aus dem vorangestellten Wort „insbesondere” ergibt. Wenn der in der alten (bis 30. 4. 2003 gültigen) Fassung dieser Bestimmung enthaltene Regeltatbestand „mehrfache rechtskräftig festgestellte erhebliche Verstöße gegen Verkehrsvorschriften” nach der Neufassung in der Bestimmung nicht mehr mit aufgeführt ist, kann daraus wohl nicht gefolgert werden, dass derartige Verstöße die Regelvermutung nicht mehr auszulösen vermögen. Anhaltspunkte für eine bewusste Abkehr des Verordnungsgebers vom bisher geltenden Zuverlässigkeitsmaßstab im Luftverkehrsrecht durch eine derart gravierende Einschränkung der Regelvermutungstatbestände ergeben sich insbesondere nicht aus der Verordnungsbegründung (vgl. BR-Dr 842/02, S. 122 und 129). Die tatbestandliche Anknüpfung in § 24 II LuftVZO an in der Luftfahrer-Eignungsdatei gespeicherte Daten über festgestellte Straftaten, Ordnungswidrigkeiten und sonstige Verstöße gegen luftverkehrsrechtliche Vorschriften (vgl. § 66 LuftVG) steht daher nicht entgegen, die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit auch im Fall anderer erheblicher Straftaten und Verstöße gegen Verkehrsvorschriften in Frage zu stellen. Denn auch Taten ohne spezifisch luftverkehrsrechtlichen Bezug kann je nach den Umständen des Einzelfalls für die Beurteilung der charakterlichen Zuverlässigkeit des Luftfahrers entsprechende Aussagekraft (Indizwirkung) zukommen.”
3. Aus der rechtskräftigen Bestrafung wegen gewerbsmäßigen Betrugs in 46 Fällen mit einem Strafmaß von einem Jahr Freiheitsstrafe auf Bewährung bei einer Schadenssumme von 480967,52 Euro hat das Luftamt S. als zuständige Behörde (§ 22 I Nr. 1, III LuftVZO) zu Recht eine nach § 4 I 2 Nr. 3, Halbs. 1 LuftVG, § 24 II 2 Nr. 1 lit. b LuftVZO 2007 relevante Unzuverlässigkeit des Kl. hergeleitet.
a) Unzuverlässig als Luftfahrzeugführer ist, wer aufgrund seines bisherigen Verhaltens befürchten lässt, dass er die im Luftverkehr geltenden Vorschriften, Regeln und Anweisungen nicht gewissenhaft einhalten wird. Insoweit ist für die Versagung der Luftfahrerlaubnis – für die Versagung ihrer Verlängerung oder Erneuerung gilt dasselbe (§ 26a I LuftVZO) – eine geringe Risikoschwelle angesetzt. Sie ist letztlich auf das hohe Gefährdungspotenzial des Luftverkehrsrechts zurückzuführen. Der gesetzliche Tatbestand des § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG trägt dem dadurch Rechnung, dass er bereits das Vorliegen von Tatsachen genügen lässt, die den Bewerber der Behörde unzuverlässig „erscheinen lassen” (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 889 [891]). Die spezifischen Erfordernisse der Flugsicherheit erfordern es danach, an den Grad der Wahrscheinlichkeit eines auf den Bewerber zurückzuführenden Schadenseintritts nur geringe Anforderungen zu stellen. Denn wer sich im Luftverkehr als Luftfahrzeugführer bewegt, hat Gelegenheit, schon durch kleine Regelverstöße oder Unachtsamkeiten Rechtsgüter von höchstem Rang – Leben, Gesundheit und körperliche Unversehrtheit von sich selbst oder von Dritten – in erheblichem Ausmaß unmittelbar zu gefährden oder zu schädigen. Dabei handelt es sich beileibe nicht nur um Schlagworte, wie der Kl. meint, sondern um Erfordernisse einer effektiven Gefahrenabwehr. Wenn ein Bewerber durch die Begehung einer erheblichen Straftat Zweifel an seiner charakterlichen Eignung bei der Einhaltung von Vorschriften, Regeln und Anweisungen erweckt hat, muss die Behörde daher aus dieser Erkenntnisquelle auch in Erwägung ziehen, dass die Gefahr besteht, der Bewerber werde weitere folgenschwere Rechtsgutverletzungen begehen. Entscheidend ist dabei aber nicht, dass sich aus der Begehung einer bestimmten erheblichen Straftat u.U. die Gefahr der Begehung weiterer Straftaten ergeben kann, sondern dass die in der Straftat liegende Verfehlung ein gewichtiges Indiz dafür bildet, der Bewerber werde durch die mit der Straftat an den Tag gelegte Uneinsichtigkeit oder Leichtfertigkeit luftfahrtspezifische Gefahren mit gegebenenfalls unabsehbaren Folgen verursachen. Insoweit liegt in einer erheblichen gerichtlichen Bestrafung ein gewichtiges Indiz für eine luftverkehrsrechtliche Unzuverlässigkeit, der im Rahmen der Abwehr betriebsbedingter Gefahren Relevanz zukommt (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 889 [891]; VGH München, Beschl. v. 11. 2. 2002 – 20 ZB 02.259, BA S. 3 m. w. Nachw.).
Damit ist allerdings das luftverkehrsrechtliche Unzuverlässigkeitsurteil noch nicht endgültig gefällt. Die auf eine erhebliche gerichtliche Bestrafung gestützten Zweifel können durch Umstände des Einzelfalls entkräftet werden, die von solchem Gewicht sind, dass sie die Straftat in den Hintergrund treten lassen (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 889 [891]).
b) Gemessen an diesen Maßstäben hat die Behörde den Kl. zu Recht als unzuverlässig i.S. des § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG angesehen.
aa) Die vom Kl. begangenen (gewerbsmäßigen) Betrügereien liegen im Bereich des von ihm mit innegehabten Gewerbebetriebs. Das Motiv dafür bildet nach seinem Vorbringen eine schwierige betriebswirtschaftliche Phase des Gewerbebetriebs, die er dadurch habe überwinden wollen. Er hat dabei über mehrere Jahre hinweg (1997 bis 2001) gegenüber einer Reihe von Krankenkassen falsche Beitragsnachweise erstellt, um Sozialversicherungsbeiträge für Bedienstete zu verkürzen; dadurch wurden jeweils diese Krankenkassen geschädigt. Insgesamt handelt es sich nach den Feststellungen des Strafgerichts um 46 selbstständige Handlungen mit einer Gesamtschadenssumme von 480967,52 Euro. Bei diesem Sachverhalt durfte die Behörde in einer typisierenden Betrachtung auf eine potenzielle Gefährdung betriebsbedingter Sicherheitsinteressen des Luftverkehrs schließen. Aus sicherheitsrechtlicher Sicht erscheinen dabei von besonderem Gewicht der überaus lange Zeitraum von etwa fünf Jahren, in dem fortlaufend Sozialversicherungsbeiträge verkürzt wurden, die hohe Schadenssumme von 480967,52 Euro sowie die fehlende Standhaftigkeit in einer schwierigen betrieblichen Situation. Der Kl. hat damit nicht ein einmaliges Fehlverhalten an den Tag gelegt, sondern über etwa fünf Jahre Regelverstöße von hohem Gewicht begangen. Darin konnte die Behörde einen erheblichen charakterlichen Mangel des Inhalts erblicken, dass insbesondere bei Auftreten von Schwierigkeiten oder unter schwierigen Verhältnissen erhebliche Zweifel an seiner Rechts- und Regeltreue bestehen. Vor diesem Hintergrund konnte die Behörde sodann bei typisierender Betrachtungsweise rechtsfehlerfrei von einem Indiz dafür ausgehen, der Kl. werde die von einem Luftfahrzeugführer besonders geforderte Fähigkeit zur Selbstbeherrschung und die Einsicht in die Notwendigkeit einer stetigen Befolgung der Regeln der Rechtsordnung – insbesondere der Regeln des Luftverkehrsrechts – in schwierigen persönlichen Situationen nicht immer aufbringen (vgl. auch BVerwG, NVwZ 1991, 889 [891]). Dies lässt ihn als unzuverlässig i.S. des § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG erscheinen.
Im Ergebnis unerheblich ist, dass sich der Kl. mit seiner Bestrafung von einem Jahr Freiheitsstrafe (auf Bewährung) im Randbereich des § 24 II 2 Nr. 1 lit. b LuftVZO 2007 befindet. Der Kl. hat jedoch die dort normierte Grenze der Bestrafung wegen einer vorsätzlichen Tat von mindestens einem Jahr überschritten. Damit ist der Tatbestand dieses Regelbeispiels erfüllt, auch wenn nur eine ganz geringfügige Überschreitung vorliegt. Dies ist Grenzziehungen wie der vorliegenden immanent. Ein Abweichen von der Regelentscheidung des § 24 II 2 LuftVZO 2007 kommt wegen des hohen Gewichts der Straftat nicht in Betracht. Denn aus sicherheitsrechtlicher Sicht muss sie der Behörde im Hinblick auf die lange Fortdauer des strafbaren Handelns (46 selbstständige Betrugshandlungen in einem Zeitraum von etwa fünf Jahren) und die hohe Schadenssumme (480967,52 Euro) nicht als so untergewichtig erscheinen, dass eine Subsumtion unter das Regelbeispiel unangemessen wäre. Auch sonstige Umstände, die ein Absehen von der Anwendung der Regelvermutung nahelegen könnten, sind nicht ersichtlich. Im Übrigen wäre die Straftat auch nach § 24 II 3 LuftVZO 2007 relevant, weil sie gewichtige charakterliche Mängel für die Zuverlässigkeit im Umgang mit Luftfahrzeugen, nämlich Zweifel an seiner Rechts- und Regeltreue aufzeigt.
bb) Der Bekl. hat zudem unterstützend auch auf zwei Bußgeldbescheide wegen der Überschreitung der Höchstgeschwindigkeit im Straßenverkehr (bei einem mit zusätzlicher Verhängung eines Fahrverbots) verwiesen. Es bestehen keine Bedenken, diese Sachverhalte unterstützend als Belege für die dargelegte Indizwirkung heranzuziehen, auch wenn den straßenverkehrsrechtlichen Verfehlungen bei isolierter Betrachtung wohl kein größeres Gewicht i.S. von § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG, § 24 II 2 Nr. 3 LuftVZO 2007 zukommt.
cc) Bei der Gesamtwürdigung des Verhaltens des Kl. hat die Behörde ohne Rechtsfehler angenommen, dass ihre aus der Bestrafung wegen gewerbsmäßigen Betrugs hergeleiteten Zuverlässigkeitszweifel nicht ausgeräumt sind. Diese Schlussfolgerung kann nur durch Tatsachen widerlegt werden, die aufgrund einer Gesamtwürdigung von Verhalten und Persönlichkeit des Bewerbers die Straftat derart in den Hintergrund treten lassen, dass im Hinblick auf die Straftat allein Zweifel an der Zuverlässigkeit nicht mehr aufkommen können (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 889 [891]). Solche Tatsachen sind hier weder vorgetragen noch ersichtlich.
Soweit der Kl. ausführt, er habe den Strafbefehl des AG Neu-Ulm vom 25. 7. 2003 nur aus taktischen Gründen akzeptiert, kann er damit nicht gehört werden. Der Strafbefehl ist ergangen, rechtskräftig geworden und mithin Voraustatbestand i.S. des § 24 II 2 Nr. 1 lit. b LuftVZO 2007. Wenn er mit diesem Vortrag behaupten wollte, er sei zu Unrecht bestraft worden, wäre dies unbehelflich; dann wäre es ihm zuzumuten gewesen, gegen den Strafbefehl mit den gesetzlichen Rechtsbehelfen vorzugehen.
Soweit er geltend macht, er sei seit der Bestrafung wegen Betrugs nicht weiter strafrechtlich in Erscheinung getreten und habe alle Auflagen genau erfüllt, weist die Behörde zu Recht auf das hohe Gewicht der Verurteilung wegen gewerbsmäßigen Betrugs mit 46 selbstständigen Handlungen und einer hohen Schadenssumme hin. Sein Wohlverhalten nach Begehung der Straftat lässt die Begehung dieser gravierenden Straftat jedenfalls im jetzigen zeitlichen Zusammenhang offensichtlich noch nicht als von so geringem Gewicht erscheinen, dass die Behörde ihre Zweifel an seiner Fähigkeit zur Selbstkontrolle in schwierigen Situationen und an seiner Einsicht in die Notwendigkeit, die Rechtsordnung einzuhalten, fallen lassen müsste.
Unerheblich ist auch, dass es sich bei der Verfehlung des Kl. um ein Delikt handelt, das dem Komplex der Wirtschaftskriminalität zuzuordnen ist. Bereits oben (2) wurde dargelegt, § 24 II LuftVZO 2007 sei auch in seiner neuen, ab 1. 7. 2007 geltenden Fassung nicht so auszulegen, dass nur Straftaten mit spezifisch luftverkehrsrechtlichem Bezug bei der Zuverlässigkeitsüberprüfung als erheblich hergezogen werden dürften. Darüber hinaus ist die vorliegende Bestrafung wegen gewerbsmäßigen Betrugs eine so schwerwiegende Straftat, dass sie im Hinblick auf das hohe Gefährdungspotenzial des Luftverkehrs und die daraus abgeleiteten hohen Sicherheitsanforderungen weiterhin im Zentrum der behördlichen Bewertungen der Zuverlässigkeit liegen muss. Wenn die Behörde anders handeln würde, würde ihr bei einem Schadenseintritt zu Recht entgegengehalten, sie habe zu hohe Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts gestellt.
Ebenso unerheblich ist entgegen der Auffassung des Kl., dass bei komplexen Wirtschaftsstraftaten wie hier zwischen Begehung der Tat und rechtskräftiger Aburteilung oftmals längere Zeiträume liegen, weil für die strafrechtliche Ermittlung und das anschließende strafgerichtliche Verfahren längere Zeiträume anzusetzen sind. Die Auffassung des Kl., hier könne deshalb nur auf die Begehung der Tat abgestellt werden, findet jedoch in der gesetzlichen Regelung keine Stütze; § 24 II 2 Nr. 1 lit. b LuftVZO 2007 knüpft insoweit ausdrücklich an den Eintritt der Rechtskraft der Verurteilung an. Diese Regelung des Verordnungsgebers ist auch offensichtlich sachgerecht, weil es sich hierbei um einen eindeutigen Bezugspunkt handelt.
Dass das AG die Verbüßung der Strafe zur Bewährung ausgesetzt hat, spielt im Übrigen für die behördliche Beurteilung der Zuverlässigkeitsfrage ebenfalls keine ausschlaggebende Rolle. Denn die strafgerichtliche Entscheidung gründet sich insoweit auf die Erwartung, der Täter werde unter dem Eindruck der Verurteilung künftig keine Straftaten mehr begehen (vgl. § 56 I StGB). Demgegenüber wird von einem Luftfahrzeugführer ein höheres Maß an Zuverlässigkeit erwartet, als künftig keine Straftaten zu begehen. Im Hinblick auf die im Luftverkehr notwendigen hohen Sicherheitsanforderungen muss es ausscheiden, die durch eine Straftat verursachten Zuverlässigkeitszweifel zurückzustellen und stattdessen den Bewerber durch die Erlaubniserteilung oder -verlängerung dahin zu motivieren, dass er seine mit der Straftat offenbarten charakterlichen Mängel überwindet (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 889 [891]). Insoweit gehen die Anforderungen des Straf- und Sicherheitsrechts ersichtlich deutlich auseinander, weil sie ganz unterschiedliche Zielsetzungen verfolgen. Im Hinblick auf die sicherheitsrechtlichen Anforderungen ist es ferner auch unerheblich, ob dem Kl. die Folgen seiner Straftat in Bezug auf seine Erlaubnis als Privathubschrauberführer bewusst waren.
4. Die Ablehnung des Antrags auf Verlängerung oder Erneuerung der Erlaubnis für Privathubschrauberführer leidet auch nicht an sonstigen Rechtsmängeln.
a) Zu Recht hat die Behörde darauf hingewiesen, dass sie davon abgesehen hat, die Erlaubnis wegen Unzuverlässigkeit nach § 4 III LuftVG, § 29 I LuftVZO zu widerrufen, weil sie die Ablehnung der Verlängerung/Erneuerung als ausreichend angesehen hat. Dies entspricht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der auch im Rahmen gebundener Entscheidungen Anwendung findet. Damit kann der Kl. die streitbefangene Erlaubnis nach Ablauf der in § 24 II 2 Nr. 1 lit. b LuftVZO 2007 genannten Frist grundsätzlich vereinfacht wiedererlangen.
b) Das Vorbringen des Kl., er sei aus beruflichen Gründen auf die Erlaubnis als Privathubschrauberführer angewiesen, ist nicht geeignet, die behördliche Entscheidung infrage zu stellen. Es ist offensichtlich, dass der Kl. die verschiedenen örtlich verstreuten Teile seines Betriebs nach den in der Bundesrepublik Deutschland herrschenden Verkehrsverhältnissen in zumutbarer Weise auch mit dem Pkw, mit der Bahn oder mit dem Linienflugzeug erreichen kann.
c) Seiner Argumentation, bei einer Bestrafung wie der vorliegenden werde einem Betroffenen auch der Kfz-Führerschein nicht entzogen, fehlt jedenfalls bei näherer Betrachtung die Überzeugungskraft. Denn hier werden ungleiche Sachverhalte verglichen. In der vorstehenden Erörterung wurde bereits mehrfach darauf hingewiesen, dass der Luftverkehr wesensmäßig ein hohes Gefährdungspotenzial aufweist. Dieses ist ungleich höher als dasjenige des Straßenverkehrs. Aus diesem Umstand hat der Gesetzgeber – ohne Verstoß gegen Art. 3 I GG – in § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG vertretbare Konsequenzen gezogen. Dass er insoweit typisierende Regelungen getroffen hat, liegt in der Natur dieser Rechtsmaterien und ist nicht zu beanstanden.
d) Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Argumentation der Behörde im Hinblick auf § 7 LuftSiG widersprüchlich wäre. Wie oben (1.b)) ausgeführt, stehen die Zuverlässigkeitstatbestände nach § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG und nach § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG i.V. mit § 7 LuftSiG selbstständig nebeneinander. Eine Erfüllung des Tatbestands des § 4 I 2 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG rechtfertigt deshalb die Ablehnung der Verlängerung/Erneuerung der begehrten Erlaubnis, ohne dass es noch auf eine Prüfung der zu § 7 LuftSiG geltend gemachten Argumente ankommt. Dafür spricht nunmehr auch § 24 II 1 im Verhältnis zu Satz 2 LuftVZO 2007 (Tatbestandsmerkmal „ferner” in Satz 2). So ist es auch hier.
5. Bei dieser Sachlage bedarf es keines zusätzlichen Eingehens auf § 7 LuftSiG. Die insoweit möglicherweise aufgeworfenen verfassungsrechtlichen Fragen sowie insbesondere auch die sachlichen Fragen einer Verknüpfung zwischen den festgestellten Verfehlungen und der Gefährdung der Sicherheit des Luftverkehrs (vgl. dazu BVerwGE 121, 257 = NVwZ 2005, 453) lässt der VG deshalb offen.

VG Arnsberg, Urteil vom 30.08.2007 - 7 K 2608/06

Die Klage wird abgewiesen.
Der Kl. trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kl. wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Bekl. zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:
Der Kl. wendet sich mit der vorliegenden Klage gegen den Widerruf seiner Lizenz für Privatflugzeugführer (Private Pilot Licence Aeroplane - PPL-A -).
Im Jahr 1991 erwarb der Kl. erstmals einen Luftfahrerschein für Privatflugzeugführer mit der Klassenberechtigung für einmotorige kolbengetriebene Flugzeuge, der zuletzt von der Bekl. bis zum 24. 8. 2008 verlängert wurde.
Mit Schreiben vom 9. 8. 2005 wies die Bekl. den Kl. auf die Neuregelung der Luftsicherheitsaufgaben durch das Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) hin und forderte ihn auf, innerhalb von vier Wochen bei ihr die Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen. Gleichzeitig wies die Bekl. darauf hin, dass die Verweigerung eines Luftfahrers zur Durchführung dieser Überprüfung Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründe. In einem derartigen Fall sei die Fluglizenz zu widerrufen. Nachdem der Kl. auf dieses Schreiben nicht reagierte, forderte die Bekl. ihn mit Schreiben vom 15. 2. 2006 erneut auf, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung bei ihr zu beantragen und setzte hierfür eine Frist bis zum 22. 2. 2006. Zugleich erläuterte die Bekl. die Funktion der Zuverlässigkeitsüberprüfung und wies erneut daraufhin, dass die Fluglizenz zu widerrufen sei, wenn die Zuverlässigkeit des Luftfahrers nicht festgestellt werden könne. Der Kl. teilte der Bekl. daraufhin mit Schreiben vom 16. 2. 2006 mit, dass er nicht beabsichtige eine Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen und durchzuführen.
Mit Ordnungsverfügung vom 31. 3. 2006 widerrief die Bekl. die dem Kl. erteilte Lizenz für Privatflugzeugführer und forderte ihn auf, diese Lizenz innerhalb einer Woche nach Zustellung dieser Verfügung abzugeben.
Hiergegen legte der Kl. mit Schreiben vom 4. 4. 2006 Widerspruch ein und führte zur Begründung aus: Es gäbe angesichts seiner bisherigen Fliegervergangenheit keine Veranlassung, eine solche Zuverlässigkeitsüberprüfung durchzuführen. Die Auferlegung einer solchen Überprüfung verstoße insbesondere gegen die Unschuldsvermutung.
Während des Widerspruchverfahrens übersandte der Kl. mit Schreiben vom 16. 5. 2006 seine Fluglizenz an die Bekl.
Die Bekl. wies den Widerspruch des Kl. durch Widerspruchbescheid vom 31. 5. 2006 zurück und ordnete zugleich hinsichtlich der Ordnungsverfügung vom 31. 3. 2006 die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung führte sie aus: Sie sei verpflichtet gewesen, die Fluglizenz zu widerrufen, da sich der
Kl. keiner Zuverlässigkeitsüberprüfung unterzogen habe. Durch die Verweigerung der Mitarbeit bei der Sicherheitsüberprüfung sei davon auszugehen, dass Zweifel an der Zuverlässigkeit des Kl. bestehen. Das Luftverkehrsgesetz und das Luftsicherheitsgesetz seien geltendes Recht. Ihr stehe es nicht zu, das in einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommene Gesetz verfassungsrechtlich in Frage zu stellen. Auf die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung könne auch nicht bis zum Erlass einer Durchführungsverordnung verzichtet werden, da die Regelungen des Luftsicherheitsgesetzes i. V. mit den Verwaltungsverfahrengesetzen der Länder hinreichend bestimmt genug seien.
Am 3. 7. 2006 hat der Kl. die vorliegende Klage erhoben.
Den am 31. 7. 2007 gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat die erkennende Kammer durch Beschluss vom 29. 8. 2007 - 7 L 602/07 - abgelehnt.
Zur Begründung der Klage trägt der Kl. vor: Er könne als unbescholtener Bürger nicht zu einer Gewissensprüfung verpflichtet werden. Das Luftsicherheitsgesetz sei in seiner jetzigen Form verfassungsrechtlich bedenklich. Die Notwendigkeit einer Zuverlässigkeitsüberprüfung verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es bestehe auch eine Ungleichbehandlung zu Piloten mit ausländischen Lizenzen, da diese nicht von den Überprüfungsvorschriften erfasst würden. Zudem fehle auch die gesetzliche Grundlage in Form der in § 17 LuftSiG aufgeführten Ausführungsbestimmungen. Zudem könne ihm eine fehlende Mitwirkung nicht vorgeworfen werden. Er habe Hintergrund und Umfang der Maßnahme nicht verstanden, da ihn die Bekl. hierüber nicht belehrt habe. Ohne konkrete Darlegung, welche Mitwirkungspflichten er aus welchem Grund habe, welche Folgen die Antragstellung habe und wie die Einhaltung seiner Grundrechte und des Datenschutzes gewährleistet seien, könne ihm ein Verstoß gegen die Mitwirkungspflicht nicht vorgeworfen werden.
Der Kl. beantragt, die Ordnungsverfügung vom 31. 3. 2006 in der Gestalt des Widerspruchbescheides der Bekl. vom 31. 5. 2006 aufzuheben.
Die Bekl. beantragt, die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Antrages nimmt sie Bezug auf die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus: Der Kl. sei unter Darlegung der Gründe aufgefordert worden, einen entsprechenden Antrag auf Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen. Diese Mitwirkung sei erforderlich, um der besonderen Gefährdung des Luftverkehrs durch terroristische Angriffe zu begegnen. Wenn ein Luftfahrer - wie der Kl. - seinen Mitwirkungspflichten nicht nachkomme, sei auf dessen Unzuverlässigkeit zu schließen. Dies ergäbe sich auch aus dem Entwurf der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte 7 L 602/07 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die Kammer entscheidet gem. § 101 II der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit Einverständnis der Beteiligten ohne die Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
Die Klage ist als Anfechtungsklage gem. § 42 I VwGO zulässig, jedoch nicht begründet.
Die Widerrufsentscheidung in der Ordnungsverfügung der Bekl. vom 31. 3. 2006 ist in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. 5. 2006 rechtmäßig und verletzt den Kl. nicht in seinen Rechten, § 113 I Satz 1 VwGO (I.). Die in dieser Ordnungsverfügung an den Kl. gerichtete Aufforderung, seine Lizenz für Privatflugzeugführer innerhalb einer Woche nach Zustellung der Verfügung abzugeben, hat sich bereits während des Widerspruchverfahrens erledigt und der Kl. ist hierdurch nicht (mehr) beschwert (II.).
I.
Rechtsgrundlage für die Widerrufsentscheidung der Bekl. ist § 4 III, I Satz 2 Nr. 3 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) i. V. mit § 7 I Nr. 4 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG). Nach § 4 III LuftVG ist die Erlaubnis zum Führen oder Bedienen eines Luftfahrzeuges zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht mehr vorliegen. Erteilt wird die Erlaubnis gem. § 4 I Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG unter anderem nur, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen.
Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen für den Widerruf der Privatflugzeugführerlizenz des Kl. gegeben. Insbesondere ist die Regelung des § 7 I Nr. 4 LuftSiG i. V. mit § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG, wonach für die Erteilung und den Behalt der Privatflugzeugführererlaubnis unter anderem die Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung des jeweiligen Luftfahrers erforderlich ist und auf deren Fehlen im vorliegenden Fall die Widerrufsentscheidung gestützt wurde, verfassungsgemäß (1.). Auch im Übrigen sind die tatbestandlichen Voraussetzungen der den Widerruf der Erlaubnis regelnden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 III, I Satz 2 Nr. 3 LuftVG) erfüllt (2.).
1. Die durch das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. 1. 2005 (BGBl. I S. 78) in § 7 I Nr. 4 LuftSiG unter anderem für Luftfahrer eingeführte Zuverlässigkeitsüberprüfung ist formell (a) und materiell (b) verfassungsgemäß.
a. Insbesondere ist das Gesetz zur Neuregelung der Luftsicherheitsaufgaben ordnungsgemäß zustande gekommen und bedurfte - entgegen der Ansicht des Kl. - nicht der Zustimmung des Bundesrates.
Zwar hat der Bundesrat in seiner 803. Sitzung am 24. 9. 2004 beschlossen, dem vom Bundestag verabschiedeten Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben nicht zuzustimmen und nur für den Fall, dass das Gesetz nicht zustimmungsbedürftig sein sollte, Einspruch gem. Art. 77 III des Grundgesetzes (GG) eingelegt. Vgl. Unterrichtung durch den Bundestag vom 24. 9. 2004, BT-Drs. 15/3759.
Das BVerfG (BVerfG) hat insoweit in seiner Entscheidung vom 15. 2. 2006 - 1 BvR 357/06 -, abgedruckt in: BGBl. I 2006, 466 = NJW 2006, 751, zur Verfassungswidrigkeit der sog. „Abschussermächtigung“ in § 14 III LuftSiG die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit dieses Gesetzes offen gelassen und aus formalen Gründen nicht geprüft.
Jedoch bedurfte dieses Gesetz weder nach Art. 87d II GG (aa.) noch nach Art. 85 GG (bb.) bzw. nach Art. 84 GG (cc.) der Zustimmung des Bundesrates, so dass der Einspruch des Bundesrates mit der Mehrheit des Bundestages am 11. 1. 2005 gem. Art. 77 IV GG zurückgewiesen wurde und das Luftsicherheitsgesetz gem. Art. 78 GG ordnungsgemäß zustande gekommen ist.
aa. Für die Verabschiedung des Luftsicherheitsgesetzes war die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 87d II GG nicht erforderlich. Nach dieser Regelung können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Zwar überträgt das Luftsicherheitsgesetz insoweit den Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, nämlich die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden (§ 16 II LuftSiG). Hiermit sind jedoch keine (neuen), die Zustimmungsbedürftigkeit auslösenden Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder übertragen worden. Denn den Ländern waren - mit Zustimmung des Bundesrates - bereits nach § 31 II Nr. 19 LuftVG i. V. mit § 29c und § 29d LuftVG in der bis zum 14. 1. 2005 geltenden Fassung die gesamte Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs als Auftragsangelegenheit übertragen worden. Das Erfordernis der Zuverlässigkeit für Tätigkeiten im näheren oder weiteren Bereich des Luftverkehrs war mithin seit jeher anerkannt und gesetzlich fixiert (vgl. § 4 I Satz 2 Nr. 3 und § 29d LuftVG in der Neufassung vom 27. 3. 1999). So waren die Länder insbesondere auch für die Überprüfung des Personals der Flugplatz- oder Luftfahrtunternehmer (§ 29d I Nr. 2 LuftVG a. F.) zuständig. Die Erweiterung dieses luftsicherheitsrechtlichen Instrumentariums, wie z. B. die Erstreckung der Zuverlässigkeitsprüfung auf alle Luftfahrer, vermag die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 87d II GG nicht erneut auszulösen. Der Gesetzgeber hat mit der Neufassung des Luftsicherheitsgesetzes im gesteigerten Bewusstsein von Nähe und Grad des Gefährdungspotentials lediglich weiter greifend und strenger ausgeformt, was in allgemeinerer Weise bereits galt, ohne dass dadurch erstmals eine neuartige Aufgabe auf die Länder übertragen wurde. Vgl. auch: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschlüsse vom 27. 3. 2006 - 20 B 1985/05 -, juris, und vom 29. 3. 2007 - 20 B 2433/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. 3. 2007 - 7 K 185/06 -, juris; VG München, Urteil vom 28. 9. 2006 - M 24 K 06.2603 -, juris; VG Frankfurt, Urteil vom 6. 7. 2006 - 12 E 3035/05 -, juris.
Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates ergibt sich auch nicht aus der Zuständigkeitsregelung in § 16 III Satz 2 LuftSiG. Danach ist abweichend von § 31 II Nr. 19 LuftVG in der bis zum 14. 1. 2005 geltenden Fassung der sog. Rückübertrag der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden der Länder auf die bundeseigene Verwaltung nicht mehr an einen Antrag geknüpft, sondern es wird als Voraussetzung darauf abgestellt, dass die Rückübertragung zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Dieser mithin mögliche Entzug der Länderzuständigkeit löst indes nicht die Zustimmungsbedürftigkeit des Luftsicherheitsgesetzes aus. So aber: VG Braunschweig, Urteil vom 12. 7. 2006 - 2 A 303/05 -, juris; Schenke, Die Verfassungswidrigkeit des § 14 III LuftSiG, NJW 2006, 736 f. (737).
Denn zum einen war die Möglichkeit der Rückübertragung der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden auf die bundeseigene Verwaltung dem Grunde nach bereits - mit Zustimmung des Bundesrates - in § 31 II Nr. 19 LuftVG a.F. geregelt. Zum anderen enthält die Regelung des § 16 III LuftSiG insoweit keine - mit Blick auf die schutzwürdigen Belange der Länder - verfassungsrechtlich zu bewertende wesentliche Änderung. In der Rechtsprechung zu § 31 II Nr. 19 LuftVG a. F., vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. 1. 1998 - 2 BvF 3 /92 -, BVerfGE 97, 198 f., war anerkannt, dass eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden können, dies jedoch der jederzeitigen Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - Durchführung der Aufgabe in bundeseigener Verwaltung - nicht entgegensteht. Art. 87d II GG soll von seiner Ziel- und Zweckrichtung her die Länder vor der Übernahme von Verwaltungsaufgaben des Bundes schützen, sie aber nicht davor bewahren, dass ihnen solche Aufgaben wieder entzogen werden. Die Aufgaben der bundeseigenen Verwaltung sind gerade nicht den Ländern vorbehalten. Insoweit besteht auch kein Anspruch der Länder auf Durchführung oder Fortführung der Aufgaben der bundeseigenen Verwaltung. Vor diesem Hintergrund stellt der bloße Wegfall des in § 31 II Nr. 19 LuftVG a. F. noch geregelten sog. Antragserfordernisses in der Neuregelung des § 16 III Satz 2 LuftSiG - mit Blick auf die verfassungsrechtlich geschützten Belange der Länder - keine erhebliche wesensinhaltliche Veränderung der bereits grundlegend in der Vorgängerregelung enthaltenen Rückübertragungsbefugnis dar und löst mithin auch vor diesem Hintergrund nicht erneut das Zustimmungserfordernis des Bundesrates aus. Vgl. auch: VG Minden, Urteil vom 8. 3. 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.; VG München, Urteil vom 28. 9. 2006 - M 24 K 06.2603 -, juris; VG Frankfurt a. M., Urteil vom 6. 7. 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O.; siehe auch: Durner, in: Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: November 2006, Art. 87d Rdnr. 27, der darüber hinaus sogar generell die Rücknahme der Übertragung auf die Länder als nicht zustimmungsbedürftig ansieht.
bb. Die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates zum Luftsicherheitsgesetz ergibt sich auch nicht aus Art. 84 GG. Danach regeln die Länder die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, wenn sie Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen. Der Anwendungsbereich dieser Regelung ist indes nicht eröffnet, da das Luftsicherheitsgesetz nach § 16 II LuftSiG durch die Länder gerade nicht als eigene Angelegenheit, sondern als Auftragsangelegenheit ausgeführt wird. Vgl. VG Minden, Urteil vom 8. 3. 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.; VG Frankfurt a. M., Urteil vom 6. 7. 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O.; Lerche, in: Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz Kommentar, Stand: Februar 2003, Band IV, Art. 84 Rdnr. 2; Jarass/Pieroth, Grundgesetz Kommentar, 7. Auflage, 2004, Art. 84 Rdnr. 1.
cc. Das Luftsicherheitsgesetz ist auch nicht nach Art. 85 I Satz 1 GG zustimmungsbedürftig gewesen. Danach bleibt im Rahmen der Auftragsverwaltung die Einrichtung der Behörden Angelegenheit der Länder, soweit nicht durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmt wird. Das Luftsicherheitsgesetz greift indes in die Einrichtungsbefugnis und Organisationshoheit der Länder nicht ein. Nach § 2 Satz 1 LuftSiG haben zwar die Luftsicherheitsbehörden die Aufgabe, Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs i. S. des § 1 abzuwehren. Die Länder werden hierdurch jedoch nicht verpflichtet, für den Vollzug dieses Gesetzes eine neue Behörde einzurichten. Vielmehr bleibt es den Ländern überlassen - wie gerade in Nordrhein-Westfalen praktiziert -, bereits vorhandene Behörden als Luftsicherheitsbehörden zu bestimmen. Der im Luftsicherheitsgesetz verwendete Begriff der Luftsicherheitsbehörde beinhaltet lediglich die Bezeichnung der Behörde, die die Aufgaben der Luftsicherheit wahrnimmt. Die konkrete Einrichtung der Behörde, ihre Ausgestaltung, innere Organisation und die Festlegung ihres Aufgabenkreises bleibt den Ländern vorbehalten. Das Luftsicherheitsgesetz gibt den Ländern nicht einmal vor, dass es nur eine Luftsicherheitsbehörde geben darf. So steht es den Ländern frei, die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörde auf mehrere Behörden zu verteilen. Diese Wertung wird auch durch die Regelung in § 16 III Satz 1 i. V. mit § 9 I LuftSiG gestützt, wonach die Zulassung von Luftsicherheitsplänen einschließlich der Überwachung der darin dargestellten Sicherheitsmaßnahmen durch das Luftfahrtbundesamt erfolgt. Das Luftfahrtbundesamt ist, da es insoweit Aufgaben der Luftsicherheit wahrnimmt, damit ebenfalls Luftsicherheitsbehörde i. S. d. § 2 LuftSiG, so dass das Gesetz die Konzentration der Aufgaben der Luftsicherheitsbehörde bei einer einzigen Behörde nicht vorsieht und damit die Einrichtungsbefugnis von Behörden sowie die Organisationshoheit der Länder unberührt lässt. Vgl. VG Minden, Urteil vom 8. 3. 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.; VG Frankfurt a. M., Urteil vom 6. 7. 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O..
b. Auch in materieller Hinsicht begegnet die durch das Luftsicherheitsgesetz eingeführte Zuverlässigkeitsüberprüfung auch für Privatflugzeugführer - wie der Kl. - keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Die in § 7 I Nr. 4 LuftSiG verankerte Zuverlässigkeitsüberprüfung beinhaltet keine Verletzung bzw. unverhältnismäßige Beschränkung der Grundrechte des Kl.
aa. Es ist weder ersichtlich noch seitens des Kl. vorgetragen, dass er seine Privatflugzeugführerlizenz zu beruflichen Zwecken nutzt, so dass der Schutzbereich des Art. 12 I GG (Berufsfreiheit) schon vom Ansatz her nicht eröffnet ist.
bb. Das Erfordernis einer Zuverlässigkeitsüberprüfung verletzt den Kl. auch nicht unverhältnismäßig in seinem durch Art. 2 I GG verbürgten Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit. Die allgemeine Handlungsfreiheit findet ihre Grenzen in der verfassungsmäßigen Ordnung und damit in der Rechtsordnung, zu der auch das Luftsicherheitsgesetz gehört. Das Luftsicherheitsgesetz stellt mit der Einführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung eine verhältnismäßige Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit dar.
Der Gesetzgeber verfolgt mit dem Luftsicherheitsgesetz - insoweit auch mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung der Luftfahrer nach § 7 I Nr. 4 LuftSiG - ein legitimes Ziel, nämlich den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere im Hinblick auf Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen (§ 1 LuftSiG). Die Erweiterung der Sicherheitsüberprüfung auf Privatpiloten soll insoweit bestehende Sicherheitslücken schließen und einen besseren Schutz auch für Kleinflughäfen und die allgemeine Luftfahrt sicherstellen. Vgl. Begründung im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 14. 1. 2004, BT-Drs. 15/2361, S. 17.
Diese Sicherheitsmaßnahme ist auch nicht von vornherein ungeeignet, um die Ziele des Gesetzes zu erreichen. Zwar kann selbst bei Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung eine mögliche Gefährdung der Sicherheit des Luftverkehrs durch andere, nicht in § 7 I Nr. 4 LuftSiG genannte Luftfahrzeuge nicht ausgeräumt werden. Auch kann nicht ausgeschlossen werden, dass Luftfahrzeuge zu solchen Angriffen von Personen benutzt werden, die nicht Inhaber einer Lizenz oder aber Inhaber einer in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausgestellten Lizenz sind. Dass das mit der unter anderem für Luftfahrer vorgesehenen Zuverlässigkeitsüberprüfung angestrebte Ziel nicht vollumfänglich erreicht wird, führt jedoch nicht dazu, dass die Regelung des § 7 I Nr. 4 LuftSiG als ungeeignet und verfassungswidrig anzusehen wäre.
Dem Gesetzgeber steht bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung seiner Ziele für geeignet und erforderlich hält, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist dieser Spielraum erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlerhaft sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die getroffenen Maßnahmen abgeben können. Vgl. BVerfG, Urteile vom 16. 3. 2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141 (157 f.), und vom 28. 5. 1993 - 2 BvF 2/90 und 4,5/92 -, BVerfGE 88, 203 (262).
Diese Grenze ist durch die Ausdehnung der routinemäßig durchzuführenden Zuverlässigkeitsüberprüfung auf einen Kreis bestimmter Luftfahrer nach Auffassung der Kammer nicht überschritten. Dem Erfordernis der Geeignetheit einer Maßnahme ist insoweit bereits dann Rechnung getragen, wenn die ergriffene Maßnahme den gewünschten Erfolg fördern oder einen einfachen Beitrag zur Zielerreichung leisten kann. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. 6. 1984 - 1 BvR 1494/78 -, BVerfGE 67, 157 (175); Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 20 Rdnr. 84; Sachs, Grundgesetz Kommentar, Art. 20 Rdnr. 98.

In Anwendung dieser Grundsätze ist die in § 7 I Nr. 4 LuftSiG unter anderem auch für Privatflugzeugführer vorgesehene Zuverlässigkeitsüberprüfung geeignet, um die Zielsetzung des Luftsicherheitsgesetzes zu fördern. Die Luftsicherheitsbehörden können mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung jedenfalls die luftrechtliche Zuverlässigkeit der mit deutschen Lizenzen fliegenden Luftfahrer von Luftfahrzeugen nach § 1 II Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG feststellen und damit eine mögliche von diesem Personenkreis ausgehende Gefährdung der Sicherheit des Luftverkehrs begrenzen. Insbesondere können die in § 7 III und 4 LuftSiG vorgesehenen Anfragen (unter anderem) bei Polizeibehörden, Strafverfolgungsbehörden und Geheimdiensten im Einzelfall Erkenntnisse liefern, die dazu dienen können, unzuverlässige Luftfahrer von dem Luftverkehr auszuschließen und so von Straftaten gegen die Sicherheit des Luftverkehrs abzuhalten. Vgl. auch: Hess. VGH, Beschluss vom 12. 2. 2007 - 11 TG 2192/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. 3. 2007 - 7 K 185/06 -, a.a.O.
Auch das Gebot der Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit (i. e. S.) ist hinsichtlich der Zuverlässigkeitsüberprüfung der Privatflugzeugführer eingehalten. Insbesondere steht das Maß der den einzelnen Luftfahrer durch die Zuverlässigkeitsüberprüfung treffenden Beeinträchtigung in seinem ebenfalls durch Art. 2 I GG geschützten Recht auf informationelle Selbstbestimmung, vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. 6. 1991 - 1 BvR 239/90 -, BVerfGE 84, 192 (194); Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 2 Rdnr. 32, nicht außer Verhältnis. Denn der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs wiegt besonders schwer. So hat der Rang der zu schützenden Rechtsgüter, nämlich Leib und Leben von Menschen, ein sehr hohes Gewicht und auch der für diese Rechtsgüter möglicherweise eintretende Schaden wäre besonders folgenschwer. Dem Sicherheitsbedürfnis im Luftverkehr kommt insoweit eine überragende Bedeutung zu. Insofern ist die gesetzgeberische Bewertung, dem Schutz des Luftverkehrs Vorrang vor der damit verbundenen Preisgabe persönlicher Daten der Luftfahrer einzuräumen, nicht unverhältnismäßig, zumal im Hinblick auf die Gruppe der Privatpiloten - wie dem Kl. - zu berücksichtigen ist, dass die persönlichen Daten des Privatflugzeugführers nicht zwangsweise oder gar verdeckt von der Luftsicherheitsbehörde erhoben werden, sondern die Datenerhebung von der vorherigen persönlichen Entscheidung des Betroffenen abhängt, eine bestimmte Erlaubnis zu er- oder zu behalten. Dem Betroffenen verbleibt mithin die eigene Entscheidung darüber, ob er seine Freizeitbetätigung über die mit der Erhebung personenbezogener Daten einhergehenden Beeinträchtigungen stellt oder nicht. Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 12. 2. 2007 - 11 TG 2192/06 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. 3. 2007 - 20 B 2433/06 - und vom 27. 3. 2006 - 20 B 1985/05 -, a.a.O.; VG Minden, Urteil vom 8. 3. 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.; VG Berlin, Beschluss vom 2. 3. 2007 - VG 13 A 121.06 -; VG Frankfurt, Urteil vom 6. 7. 2006 - 12 E 3035/05 -, a.a.O.
Die Zuverlässigkeitsüberprüfung ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil damit alle Luftfahrer unter Generalverdacht gestellt würden. Der zu Überprüfende ist zwar ggf. im Hinblick auf seine Zuverlässigkeit darlegungs- und beweisbelastet (und wird zu diesem Zweck bei Zweifeln gem. § 7 Abs. 5 LuftSiG angehört), was aber nicht bedeutet, dass jeder Luftfahrer unter dem Generalverdacht der Unzuverlässigkeit steht. Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit ist es rechtssystematisch nicht zu beanstanden, dass derjenige, der eine Erlaubnis oder ähnliches begehrt, das Vorliegen der erlaubnisbegründenden und - soweit tatsächlich möglich - das Nichtvorliegen der erlaubnishindernden Tatsachen darzutun und zu beweisen hat. Dies ist z. B. auch bei dem Nachweis der gesundheitlichen Tauglichkeit der Bewerber um Luftfahrerlaubnisse (vgl. §§ 4 I Nr. 2 LuftVG, 24 I Nr. 2 LuftVZO) der Fall. Verbleibende Zweifel an der Untauglichkeit wirken sich zulasten des Bewerbers aus, ohne dass daraus geschlossen werden könnte, das Luftverkehrsgesetz unterstelle die grundsätzliche körperliche Ungeeignetheit aller Luftfahrer. Vgl. Baumann, Rechtsfragen der Zuverlässigkeitserfordernisse im Luftverkehr, Zeitschrift für Luft- und Weltraumrecht (ZLW) 2006, 34 (42) m. w. Nachw.
cc. Es ist auch nicht ersichtlich, dass das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung im Rahmen der Erteilung bzw. dem Erhalt der Privatflugzeugführerlizenz gegen Art. 3 I GG verstößt. Soweit der Kl. darauf abstellt, dass Inhaber ausländischer Fluglizenzen von dem Erfordernis einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht betroffen sind, zeigt dies eine Ungleichbehandlung von im Wesentlichen gleichen Sachverhalten nicht auf. Insoweit fehlt es nämlich bereits an der erforderlichen Vergleichbarkeit der Sachverhalte, da sich die Gesetzgebungszuständigkeit des deutschen Gesetzgebers nicht auch auf das Verfahren zur Erteilung von Privatfluglizenzen in anderen Staaten erstreckt.
2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 4 III, I Satz 2 Nr. 3 LuftVG i. V. mit § 7 I Nr. 4 LuftSiG für den Widerruf der dem Kl. erteilten Privatflugzeugführerlizenz sind gegeben. Als Privatflugzeugführer ist der Kl. Luftfahrer i. S. d. § 4 I Satz 1 i. V. mit § 1 II Nr. 1 LuftVG. Die insoweit nach § 7 I Nr. 4 LuftSiG erforderliche Zuverlässigkeitsüberprüfung für den Er- bzw. Behalt der Privatfluglizenz erfolgt nach Maßgabe des § 7 II Satz 1 LuftSiG auf Antrag des Betroffenen. Der Kl. hat einen solchen Antrag - trotz zweifacher Aufforderung durch die Bekl. - nicht gestellt, so dass die den Widerruf seiner Lizenz rechtfertigenden Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen.
a. Aus dem systematischen Zusammenhang zwischen § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG i. V. mit § 7 LuftSiG ist zu entnehmen, dass sowohl für den Erhalt als auch für den Behalt einer luftverkehrsrechtlichen Erlaubnis die positive Feststellung der Zuverlässigkeit des Luftfahrers erforderlich ist. Aus dem in § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG verwendeten Begriff des „Bewerbers“ kann nicht geschlossen werden, dass die Zuverlässigkeitsüberprüfung nur „Erstbewerbern“ abverlangt werden kann, jedoch nicht den Luftfahrern, die bereits seit längerem über die entsprechende luftverkehrsrechtliche Erlaubnis verfügen. Denn das Erfordernis einer erstmaligen Zuverlässigkeitsüberprüfung für alle Luftfahrer ergibt sich unmittelbar aus der Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 I LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. 1. 2005 (BGBl. I S. 78 f.). Dabei ist es unerheblich, dass bei vielen Luftfahrern - ebenso wie bei dem Kl. - kein konkreter Anlass gegeben ist, an der Zuverlässigkeit zu zweifeln. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. 3. 2007 - 20 B 2433/06 -; Hess. VGH, Beschluss vom 12. 2. 2007 - 11 TG 2192/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. 3. 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.
Kann wegen der Weigerung des Betroffenen - wie hier - seine Zuverlässigkeit nicht überprüft werden, so lässt sich auch nicht feststellen, dass bei dem Luftfahrer keine Zweifel an der Zuverlässigkeit i. S. d. § 4 I Satz 2 Nr. 3 LuftVG i. V. mit § 7 I Nr. 4 LuftSiG bestehen.
Dem Luftsicherheitsgesetz ist insoweit zwar eine Verpflichtung, den Antrag auf Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen, nicht zu entnehmen. Es soll vielmehr der Entscheidung des jeweiligen Luftfahrers überlassen bleiben, ob die Luftsicherheitsbehörde die weit reichenden Überprüfungen nach § 7 III und 4 LuftSiG durchführt. Gleichwohl kann das Gesetz bei sachgerechter Auslegung nicht so verstanden werden, dass eine Weigerung den Antrag zu stellen, für den Luftfahrer folgenlos bleiben soll. Die Regelung des § 7 I Nr. 4 LuftSiG, die die Zuverlässigkeitsüberprüfung für alle Luftfahrer verbindlich vorschreibt, liefe vom Sinn und Zweck her ins Leere, wenn die Weigerung, einen entsprechenden Antrag zu stellen, für den Betroffenen keine Konsequenzen hätte. Vor diesem Hintergrund kann der einzelne Luftfahrer zwar entscheiden, ob er einen Antrag auf Zulässigkeitsüberprüfung stellen will. Stellt er den Antrag - wie hier - nicht, ist dies aber zu seinen Lasten zu werten, mit der Folge, dass Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. 3. 2007 - 20 B 2433/06 -; Hess. VGH, Beschluss vom 12. 2. 2007 - 11 TG 2192/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. 3. 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.; VG Berlin, Beschluss vom 2. 3. 2007 - VG 13 A 121.06 -.
b. Dem Kl. war es auch nicht unzumutbar einen Antrag auf Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen.
aa. Soweit der Kl. vorträgt, er sei über seine Mitwirkungspflichten nicht hinreichend aufgeklärt worden, greift dieser Einwand nicht durch.
Der Kl. ist in den Schreiben der Bekl. vom 9. 8. 2005 und 15. 2. 2006 in ausreichendem Umfange auf seine Mitwirkungspflicht hingewiesen worden. Die Bekl. hat insoweit ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Weigerung zur Durchführung dieser Zuverlässigkeitsüberprüfung Zweifel an seiner Zuverlässigkeit begründen und den Widerruf der Lizenz zur Folge haben. Zu einer weitergehenden Aufklärung, insbesondere zum konkreten Inhalt der Zuverlässigkeitsüberprüfung und inwieweit die datenschutzrechtlichen Bestimmungen hinsichtlich der vom Kl. zu erhebenden Daten eingehalten werden, war die Bekl. jedenfalls in diesem Verfahrensstadium nicht verpflichtet. Nach Maßgabe des § 7 II Satz 3 Nr. 1 bis 4 LuftSiG hat eine solche Unterrichtung erst bei der Antragstellung selbst zu erfolgen.
bb. Dem Kl. war es auch nicht deshalb unzumutbar einen Antrag nach § 7 II Satz 1 LuftSiG zu stellen, weil die die Zuverlässigkeitsüberprüfung regelnde Verordnung i. S. d. § 17 I LuftSiG - hier die Luftsicherheits- Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) - erst am 23. 5. 2007 (BGBl. I S. 947) verabschiedet wurde und in dem - für eine Anfechtungsklage grundsätzlich - maßgeblichen Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung (hier dem Widerspruchsbescheid vom 31. 5. 2006) noch nicht galt. Denn die wesentlichen Vorgaben für die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung ergaben sich insoweit bereits unmittelbar aus dem Gesetz, nämlich den Reglungen in § 7 II bis 5 LuftSiG. Die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung und mithin der Vollzug des Luftsicherheitsgesetzes setzte insoweit in materieller Hinsicht im Entscheidungszeitpunkt nicht zwingend voraus, dass das Überprüfungsverfahren durch eine Verordnung näher konkretisiert wird. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 29. 3. 2007 - 20 B 2433/06 - und vom 27. 3. 2006 - 20 B 1985/05 -, a.a.O.; Hess. VGH, Beschluss vom 12. 2. 2007 - 11 TG 2192/06 -; VG Minden, Urteil vom 8. 3. 2007 - 7 K 185/06 - a.a.O.
c. Im Übrigen bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür noch sind solche seitens des Kl. vorgetragen worden, dass in seiner Person die Voraussetzungen des § 7 II Satz 4 LuftSiG gegeben sind, wonach die Zuverlässigkeitsüberprüfung ausnahmsweise entfällt, wenn sich der Betroffene im Inland innerhalb der letzten zwölf Monate einer gleichwertigen Überprüfung unterzogen hat oder er der erweiterten Sicherheitsüberprüfung unterliegt.
d. Ein Ermessen stand der Bekl. beim Widerruf der Privatflugzeugführerlizenz des Kl. nicht zu. Der Widerruf hatte nach § 4 III LuftVG zu erfolgen, da die Zuverlässigkeit des Kl. für den Luftverkehr - mangels eines Antrages auf Durchführung des Überprüfungsverfahrens - nicht festgestellt werden konnte.
II.
Die unter Ziff. 2 der streitbefangenen Ordnungsverfügung verfügte und auf § 29 I LuftVZO gestützte Aufforderung an den Kl., seine Lizenz für Privatflugzeugführer bei der Bekl. abzugeben, hat sich bereits vor Klageerhebung erledigt, da der Kl. dem - wie auch im Widerspruchsbescheid berücksichtigt - schon während des Widerspruchsverfahrens nachgekommen ist und enthält insoweit schon keine Beschwer des Kl. (mehr). Wäre der Widerruf der Privatflugzeugführerlizenz des Kl. in Ziff. 1 der Ordnungsverfügung rechtswidrig gewesen, hätte die Bekl. im Übrigen auch ohne gesonderte Aufhebung der Regelung in Ziff. 2 die Vollzugsfolgen rückgängig machen und die Fluglizenz wieder herausgeben müssen.
Das Gericht sieht gem. § 117 Abs. 5 VwGO von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab, da es im Übrigen die Begründungen in der Ordnungsverfügung der Bekl. vom 31. 3. 2006 sowie in dem Widerspruchsbescheid vom 31. 5. 2006 für zutreffend erachtet und diesen folgt.
Die Kostenentscheidung folgt aus den § 154 I VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.
Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch die Kammer nach § 124 a I Satz 1 VwGO sind nicht gegeben.

VG Ansbach, Urteil vom 16.11.2007 - AN 10 K 07.00725

1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand:
Der Kläger ist seit Dezember 2003 Inhaber einer Lizenz für Privatflugzeugführer und begann im Jahr 2006 eine Ausbildung zum Verkehrsluftfahrzeugführer.
Mit Antrag vom 27. Januar 2006 beantragte er, seine Zuverlässigkeit als Luftfahrer auf der Grundlage des § 7 LuftSiG zu überprüfen.
Im Rahmen der daraufhin angestellten Überprüfung ermittelte die Behörde eine (seit 27.10.2005 rechtskräftige) Verurteilung durch das Amtsgericht ******** vom 4. Juli 2005 zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und neun Monaten, ausgesetzt zur Bewährung bis 26. Oktober 2009, wegen Untreue.
Ausweislich der Urteilsgründe lag der Verurteilung im Wesentlichen zugrunde, dass der Kläger im Jahr 2000 während seiner Tätigkeit als Finanzberater von einem Kunden 160.000,-- DM für den Erwerb von bestimmten Aktien erhielt. Entgegen der Vereinbarung mit dem Kunden habe der Kläger das zur Verfügung gestellte Geld jedoch nicht sofort zum Erwerb der Aktien eingesetzt, sondern den Betrag zunächst für private, hochriskante Börsen-Termingeschäfte verwendet. Auf diese Weise habe der Kläger innerhalb der Zeichnungsfrist die Summe von 160.000,-- DM weitgehend verspielt. Zu einem späteren Zeitpunkt im Jahre 2000 habe der Kläger einen Betrag von 16.000,--DM an den Geschädigten überwiesen und habe weiterhin am 4. Mai 2001 ein notarielles Schuldanerkenntnis über den Rest abgegeben.
Im Rahmen einer persönlichen Vorsprache am 30. November 2006 bei der Behörde gab der Kläger ergänzend an, er habe sich von einem Kollegen überzeugen lassen, das Geld vorübergehend anderweitig zu investieren, und er habe anfangs damit Gewinne erzielt. Der Kollege habe die riskanten Geschäfte ohne sein Wissen und seine Einwilligung getätigt, um die Ge?winnerzielung zu beschleunigen. Dies habe dieser vornehmen können, da er die Zugangsdaten und Passwörter zum privaten Konto des Klägers gekannt habe. Eine Beteiligung des Kollegen sei nicht nachweisbar gewesen, auch sei bereits Verjährung eingetreten. Staatsanwaltschaft und Amtsgericht seien darüber informiert gewesen. Mit seinem Anwalt sei eine Absprache über die Strafhöhe getroffen worden, so er das strafbare Verhalten eingestehe. Letztlich sei er ja auch schuld gewesen, da er dem Kollegen blind vertraut habe. Derzeit sei noch ein Betrag von 144.000,-- DM zuzüglich notariell beurkundetem Zinssatz zurückzuzahlen.
Mit Bescheid vom 14. Februar 2007 wurde - unter Anordnung des Sofortvollzuges - festgestellt, dass der Kläger unzuverlässig ist.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Verurteilung wegen Untreue geeignet sei, Zweifel an der Zuverlässigkeit zu begründen. Der Kläger habe das durch den Geschädigten in ihn gesetzte Vertrauen missachtet und missbraucht und dabei einen erheblichen Schaden verursacht. An der Beurteilung würde sich auch nichts ändern, wenn man von der Aussage im Rahmen der Anhörung ausginge, dass die riskanten Termingeschäfte nicht durch ihn selbst, sondern durch einen Kollegen getätigt worden seien: Dann werde aus der vorsätzlichen eigenen Zuwiderhandlung die Duldung von strafbaren Handlungen Dritter. Da dem Kläger eine Vermögensbetreuungspflicht oblegen habe, habe er ausreichende Sicherungsinstrumentarien vorhalten müssen, um eine Schädigung fremden Vermögens auszuschließen bzw. die Risiken zu minimieren. Die Begehung von Straftaten, insbesondere wenn die Wahrscheinlichkeit der Entdeckung sehr hoch sei, ohne dabei weitere Konsequenzen zu überdenken, ziehe jedenfalls die charakterliche Eignung in Zweifel. Die Straftat mache deutlich, dass das erforderliche Pflichtbewusstsein, das sich gerade auch in der Bereitschaft zeige, Gesetze einzuhalten, und die Verlässlichkeit, welche die Sicherheit des Luftverkehrs erfordere, nicht in ausreichendem Maße vorhanden seien. Diese Straftat trete im Rahmen der Beurteilung auch nicht derart in den Hintergrund, dass allein im Hinblick auf diese Zweifel an der Zuverlässigkeit nicht mehr aufkommen könnten. Auch bei Berücksichtigung, dass die Straftat bereits im Jahre 2000 begangen worden sei, die Verurteilung vom 4. Juli 2005 datiere und der Kläger sich seit dem Jahr 2000 straffrei verhalten habe, führe nicht dazu, dass die Zweifel als widerlegt betrachtet werden könnten. Es sei wenig aussagekräftig, wenn sich ein Betroffener auf Grund des Druckes eines drohenden Strafverfahrens straffrei verhalte. Auch die Aussetzung der Freiheitsstrafe zur Bewährung könne nicht als Tatsache im oben genannten Sinn gewertet werden. Zusätzlich zu den aus der Straftat begründeten Zweifeln an der Zuverlässigkeit ergäben sich Bedenken auch hinsichtlich der Verbindlichkeiten, welche aus der Straftat resultierten: Auch wenn sich der Kläger bereit erklärt habe, ein Schuldanerkenntnis notariell beurkunden zu lassen, schließe dies die Gefahr, die Schulden durch die Begehung von Straftaten zu beseitigen, nicht aus.
Der Kläger ließ gegen diesen Bescheid am 14. März 2006 Klage erheben und letztlich (im Rahmen der mündlichen Verhandlung) beantragen,
den Bescheid der Regierung von Mittelfranken, Luftamt Nordbayern, vom 14. Februar 2006 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit des Klägers im Sinn des § 7 Luftsicherheitsgesetz festzustellen und ihm die Zutrittsberechtigung zum Flughafen ******** zu erteilen.
Zur Begründung der Klage wurde u.a. ausgeführt, dass nach der Rechts?auffassung des Bayer. Verwaltungsgerichtshofs im Eilverfahren hier eine Verpflichtungsklage als die umfassendere Klage zu stellen sei.
Dem Kläger sei mit - beigelegtem - Bescheid des Luftfahrt-Bundesamtes vom 22. März 2006 inzident mitgeteilt worden, dass er zuverlässig sei.
Hintergrund dieses Schreibens sei die Verurteilung vom 4. Juli 2005 gewesen. Der Kläger habe mit dem Bescheid vom 22. März 2006 die Berechtigung erhalten, weiterhin ohne Auflagen die Ausbildung fortzusetzen. Obwohl sich in der Zwischenzeit der Sachverhalt nicht geändert habe und der Kläger auch nicht erneut straffällig geworden sei, habe nunmehr die Regierung von Mittelfranken genau diese Verurteilung herangezogen und festgestellt, dass der Kläger unzuverlässig sei. Im Rahmen dieser Zuverlässigkeitsprüfung habe die Behörde ihr Ermessen falsch ausgeübt: Die Straftat sei im Jahre 2000 begangen worden und liege daher fast sieben Jahre zurück. Die Verurteilung sei im Jahre 2005 erfolgt, wobei der Kläger die Straftat niemals bestritten habe, sondern an der Aufklärung mitgewirkt habe. Insbesondere habe das Strafgericht bei der Aussetzung zur Bewährung eine positive Sozialprognose angenommen. Hierbei sei auch seine Schuldeinsicht und die Reue positiv bewertet worden. Zum Zeitpunkt der Tat sei der Kläger gerade einmal 20 Jahre alt gewesen. Er habe sich nach dieser Tat eine neue Zukunft aufgebaut und seine Ausbildung zum Erwerb der Lizenz für Verkehrspiloten begonnen. All diese Tatsachen seien im Rahmen der Abwägung durch die Behörde nicht richtig gewichtet worden. Die einmalige Straftat und Verurteilung stelle gerade keinen schweren und nachhaltigen Verstoß dar, welcher die Unzuverlässigkeit bedinge. Es sei vielmehr bei der Beurteilung das Gesamtbild der Persönlichkeit zugrunde zu legen sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.
Im Rahmen der Anordnung des Sofortvollzuges habe die Behörde fehlerhaft das Interesse an der sofortigen Vollziehung die persönlichen Interessen des Klägers überwiegen lassen. Insbesondere stelle dies eine Einschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit dar, denn der Kläger sei derzeit nicht in der Lage, seine erworbenen Luftfahrerlizenzen nutzen zu können, auch nicht zu Hobbyzwecken. Nur wenn der Kläger seine Ausbildung beenden und seine Lizenzen nutzen könne, sei es ihm auch möglich, seinen Lebensunterhalt selbst zu decken und den Schaden wieder gut zu machen. Er hätte niemals seine Ausbildung fortgesetzt, hätte er gewusst, dass er seine Lizenzen nicht nutzen dürfe. Die Ausbildung sei mit erheblichen Kosten verbunden, der Kläger werde in den Ruin getrieben, obwohl über seine Zuverlässigkeit noch nicht rechtskräftig entschieden sei.
Weiterhin hätten die Verwaltungsgerichte Karlsruhe und Darmstadt entschieden, dass die Vorstrafen der dort betroffenen Piloten angesichts der günstigen Sozialprognose nicht als Kriterien der Unzuverlässigkeit angesehen werden könnten, und auch, dass § 7 LuftSiG ohne die erforderliche Bundesratszustimmung unrechtmäßig zustande gekommen sei.
Der Beklagte beantragte
Klageabweisung
und führte unter anderem aus, dass das Luftfahrt-Bundesamt im Bescheid vom 22. März 2006 nur insoweit eine Feststellung habe treffen können, als dessen Zuständigkeit reiche: Nur soweit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 1. Halbsatz LuftVG bzw. § 24 Abs. 1 Nr. 3 LuftVZO den Bereich „Safety“ beträfen, sei gemäß § 22 Abs. 1 Nr. 2 LuftVZO das Luftfahrt-Bundesamt zuständig. Deshalb sei dieses Schreiben des Luftfahrt-Bundesamtes für die hier anzustellende Prüfung nach § 7 LuftSiG nicht von Belang. Es liege die alleinige Zuständigkeit für die Prüfung der Zuverlässigkeit im Sinne des § 7 LuftSiG („Security“) bei der Luftsicherheitsbehörde gemäß §§ 2, 16 Abs. 1 LuftSiG. Es würden offensichtlich die unterschiedlichen Zuständigkeiten und Prüfungsmaßstäbe von Luftfahrt-Bundesamt als Luftfahrtbehörde und dem Luftamt Nordbayern als Luftsicherheitsbehörde verkannt. Keinesfalls werde auf Grund des angeführten Schreibens des Bundesamtes das Ergebnis der Prüfung der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG vorweggenommen.
Der angefochtene Bescheid sei auch materiell rechtmäßig. Beim Tatbestandsmerkmal der Zuverlässigkeit handele es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der Vorwurf der fehlerhaften Ermessensausübung gehe daher ins Leere.
Es sei sehr wohl durch den Kläger bei der Entscheidung berücksichtigt worden, dass die Straftat bereits im Jahre 2000 begangen worden sei, die Verurteilung jedoch vom 4. Juli 2005 datiere und sich der Kläger seit 2000 straffrei verhalten habe. Dieser Umstand führe jedoch nicht dazu, dass die Zweifel als widerlegt betrachtet werden könnten, denn es sei wenig aussagekräftig, wenn sich ein Betroffener auf Grund des Druckes eines drohenden Strafverfahrens straffrei verhalte. Auch die im
Rahmen der Aussetzung der Freiheitsstrafe zur Bewährung vorgenommene positive Sozialprognose reiche wegen der besonderen Gefahrenlage im Luftverkehr nicht aus, denn die Erwartung künftigen straffreien Verhaltens genüge nicht, um eine Person zu einer mit hohen Risiken verbundenen und deshalb besonders verantwortungsvollen Tätigkeit zuzulassen. Die Zuverlässigkeit sei vielmehr bereits dann zu verneinen, wenn geringe Zweifel bestünden. Zudem begründeten die Verbindlichkeiten, welche aus der Straftat resultierten, Zweifel an der Zuverlässigkeit: Hiernach sei ein Betrag von 144.000,-- DM zuzüglich notariell beurkundeter Zinsen nach wie vor offen und die Gefahr, die Schulden durch Begehung von Straftaten beseitigen zu wollen, könne daher nicht ausgeschlossen werden.
Angesichts einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und neun Monaten mit einem Bewährungszeitraum von vier Jahren könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass dies keinen schweren und nachhaltigen Verstoß darstelle.
Letztlich sei auch das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben ordnungsgemäß zustande gekommen: Entgegen der Ansicht des Klägers bedürfe es nicht der Zustimmung des Bundesrates, so habe das VG Minden entschieden.
Im Rahmen der mündlichen Verhandlung führte der Kläger u.a. aus, dass es ihm nach wie vor erlaubt sei, Ultraleichtflugzeuge zu führen, während er Luftverkehrsfahrzeuge, wie etwa eine Cessna mit etwa gleichgelagertem Gefährdungspotential, nicht fliegen dürfe.
Für die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vom Beklagten vorgelegten Akten und die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist unbegründet, da sich der Kläger zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zur Überzeugungsgewissheit des Gerichts (§ 118 Abs. 1 Satz 1 VwGO) als unzuverlässig im Sinn von § 7 LuftSiG erweist, weil das der Verurteilung zu Grunde liegende Verhalten des Klägers auch noch derzeit daran zweifeln lässt, dass der Kläger die uneingeschränkte Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs jederzeit in vollem Umfange zu erfüllen.
1.
Die materiellen Anforderungen für die Feststellung der luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit haben sich bis zum Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes am 15. Januar 2005 (vgl. auch BGBl. I 2005, 78 f.) nach § 29 d LuftVG bemessen und ergeben sich nunmehr aus § 7 LuftSiG, der auch nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 15. Februar 2006 zu § 14 Abs. 3 LuftSiG nach wie vor als verfassungsgemäß anzusehen ist.
Nach den Gesetzesmaterialien zum Luftsicherheitsgesetz (BT-Drs. 15/2361) ergibt sich zweifelsfrei, dass der Gesetzgeber durch die Normierung des Luftsicherheitsgesetzes im Wesentlichen lediglich eine Konzentration der bisher verstreut im Luftverkehrsgesetz und anderen Gesetzen vorhandenen luftsicherheitsrechtlichen Vorschriften bewirken wollte (vgl. b - Einzelbegründung zu Art. 1 LuftSiG - Drs. 15/2361 Seite 15). Hieraus folgt weiterhin, dass die von der Behörde ihrer Zuverlässigkeitsprüfung ebenfalls maßgeblich zu Grunde gelegte Vorschrift gemäß § 7 LuftSiG sich inhaltlich nicht von den Vorgaben gemäß § 29 d LuftVG unterscheidet, weshalb die hierzu ergangene Rechtsprechung ohne jegliche Abstriche auf die Zuverlässigkeitskriterien gemäß § 7 LuftSiG übertragen werden kann. Wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 15. Juli 2004 (Az.: 3 C 33/03 = DÖV 2005, 118 bis 121) ausgeführt hat, ist zuverlässig im Sinn des § 29 d LuftVG, d. h. nunmehr gemäß § 7 LuftSiG, der die bisherige Regelung zu § 29 d LuftVG ersetzt (BT-Drs. 15/2361 zu § 7, 1. Absatz), nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Diese Aussage hat das Bundesverwaltungsgericht mit seinem bereits zitierten Urteil vom 11. November 2004 ausdrücklich bestätigt, ebenso die weitere Aussage im Urteil vom 15. Juli 2004, dass die Zuverlässigkeit im luftverkehrsrechtlichen Sinn bereits dann zu verneinen ist, wenn hieran auch nur geringe Zweifel bestehen, da das gerade beim Luftverkehr hohe Gefährdungspotential und die Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter dies erfordere. Letztlich bestätigt das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung, dass Bezugspunkt der Überprüfung der Zuverlässigkeit sein muss, ob Grund für die Annahme bestehe, beim Überprüften sei aktuell oder künftig ein Verstoß gerade gegen die Anforderungen zur Wahrung der Sicherheit des Luftverkehrs zu befürchten.
Auch der Bayer. Verwaltungsgerichtshof folgt in ständiger Rechtsprechung diesem Ansatz. In seinem Beschluss vom 12. Juli 2005, Az.: 20 CS 05.1674 hat er hierzu ausgeführt:
„1. Der Senat ging schon vor Inkrafttreten der Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftVZÜV vom 8.10.2001) davon aus, dass bei der Überprüfung der Zuverlässigkeit einer Person, die in einem sicherheitsempfindlichen Bereich eines Verkehrsflughafens tätig ist, nur geringe Anforderungen an den Grad der Wahrscheinlichkeit eines von ihr zu verantwortenden Schadeneintritts zu stellen sind und dass bereits geringe Zweifel an der persönlichen Zuverlässigkeit eine Tätigkeit in sicherheitsempfindlichen Bereichen ausschließen. All diese Überlegungen erfolgten vor dem Hintergrund des hohen Gefährdungspotentials des Luftverkehrs und des hohen Ranges der gefährdeten Rechtsgüter (BayVGH vom 14.9.1993, NVwZ 1995, 182). Behördliche Maßnahmen zur Zuverlässigkeitsüberprüfung stützen sich dabei auf § 29 d LuftVG. Des Weiteren ging der Senat in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass bei Verstößen gegen Strafgesetze von einigem Gewicht auf die fehlende Zuverlässigkeit des Täters geschlossen werden könne und zwar ungeachtet dessen, ob ein Strafurteil oder lediglich ein Strafbefehl ergangen war (BayVGH vom 12.4.1999, NVwZ-RR 1999, 501; vom 11.9.2000 Nr. 20 ZB 00.2674).
Nach Inkrafttreten der Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung setzte der Senat diese Rechtsprechung fort mit der Annahme, dass § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV mit der darin enthaltenen Regelvermutung normativ nur die bisherige Rechtsprechung ersetzt hat, wonach das Begehen einer vorsätzlichen Straftat in starken Maße die Unzuverlässigkeit des Täters indiziert. Der Senat hat in diesem Zusammenhang auch wiederholt darauf hingewiesen, dass die zur Last gelegten Verfehlungen keinen spezifischen luftverkehrsrechtlichen Bezug haben müssen (BayVGH vom 2.12.2003 Nr. 20 CS 03.2895)...
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen Entscheidungen vom 15. Juli 2004 (DÖV 2005, 218) und vom 11. November 2004 (NVwZ 2005, 450) die Regelvermutungstatbestände in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV zwar für unwirksam erachtet, stellte für die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeitsüberprüfung in Folge dessen auf die alte Rechtslage (§ 29 d Luft VG) ab und wiederholt die bereits o. g. Grundsätze, dass die Zuverlässigkeit im Sinne von § 29 d LuftVG bereits bei geringen Zweifeln zu verneinen sei und dies das hohe Gefährdungspotenzial des Luftverkehrs und die Hochrangigkeit der schützenden Rechtsgüter gebiete.
Die Befugnisse zur Zuverlässigkeitsüberprüfung und die Voraussetzungen einer Zutrittsberechtigung zu sicherheitsempfindlichen Bereichen eines Verkehrsflughafens sind nunmehr in §§ 7, 10 des LuftSiG geregelt, wobei das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben § 29 d Luft VG und § 32 Abs. 2 b Luft VG, letztere als Ermächtigungsgrundlage für die Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung aufgehoben hat. Die nunmehrige Bestimmung des § 7 LuftSiG führt erkennbar die bisherigen materiell-rechtlichen Regelungen des § 29 d LuftVG fort und ordnet zudem die in § 29 d LuftVG und in der Luftverkehrs-Zuverlässigkeitsüberprüfungs-verord?nung enthaltenen Verfahrensbestimmungen neu. Von den oben dargestellten Rechtsgrundsätzen zur Zuverlässigkeitsüberprüfung von Personen abzugehen, die in sicherheitsempfindlichen Bereichen eines Verkehrsflughafens tätig sind, besteht daher keine Veranlassung.
2. Die durch die Begehung von Straftaten indizierte luftverkehrsrechtliche Unzuverlässigkeit einer Person kann nur durch Tatsachen widerlegt werden, die auf Grund einer Gesamtwürdigung von Verhalten und Persönlichkeit des Betroffenen die Straftat derart in den Hintergrund treten lassen, dass im Hinblick auf diese allein Zweifel an der Zuverlässigkeit nicht aufkommen können (BayVGH vom 12.4.1999, a.a.O.; vom 11.9.2000, a.a.O.). Derartige Zweifel sind insbesondere dann aber im Regelfall nicht ausgeräumt, wenn die Schwere der Straftat mit der darin zum Ausdruck kommenden kriminellen Energie oder aber die in der Begehung einer Straftat ggf. zum Ausdruck kommende Steuerungsunfähigkeit in Stresssituationen eine weitere Würdigung von Verhalten und Persönlichkeit des Täters schlechterdings in den Hintergrund drängt.“
2.
Das der Verurteilung zugrunde liegende Verhalten des Klägers lässt berechtigt daran zweifeln, dass der Kläger die uneingeschränkte Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Der Kläger hat einen Gesetzesverstoß in der qualifizierten Form einer Straftat begangen, wodurch er dargetan hat, dass er nicht fähig oder willens ist, die ‑ auch die nicht strafbewehrte - Rechtsordnung stets zu respektieren. Der Kläger hat durch das „Verspielen“ anvertrauter Gelder in erheblicher Höhe belegt, dass er selbst ihm anvertraute Güter um des eigenen materiellen Vorteils willen bereit ist zu schädigen. Die „Verknüpfung“ im Sinne der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2004 (a.a.O.) der festgestellten Verfehlungen mit der Gefährdung der Sicherheit des Luftverkehrs liegt darin, dass eine derartige Einstellung auch befürchten lässt, dass der Betroffene seine Pflichten im Luftverkehr den eigenen, insbesondere materiellen Interessen nachordnet und dass diese Gefahr auch derzeit noch besteht. Hiermit bestehen bereits mehr als geringe Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers, denn die Sicherheit des Luftverkehrs erfordert ein hohes Maß an Verantwortungsbewusstsein, Selbstbeherrschung und Bereitschaft zur Einhaltung der Regeln, da bereits geringste Nachlässigkeiten und Unregelmäßigkeiten zu katastrophalen Folgen führen können.
2.1
Die Straftat des Klägers kann auch nicht dadurch - nunmehr - in einem „milderen Licht“ gesehen werden, dass sie die einzige geblieben ist und die Tatbegehung bereits ca. sieben Jahre zurückliegt. Insofern ist der Begründung des Bescheides zu folgen, dass allein der Zeitablauf noch keine Veränderung der Beurteilung bewirken kann, dies insbesondere deshalb, weil der Kläger vor der Verurteilung einem hohen Entdeckungsrisiko ausgesetzt war und nach der Verurteilung und nach wie vor unter strafrechtlicher Bewährung steht. Auch allein die Tatsache der strafgerichtlichen Strafaussetzung zur Bewährung und die damit verbundene Erwartung künftigen straffreien Verhaltens allein, ist nicht geeignet, Zweifel an der Zuverlässigkeit nicht aufkommen zu lassen (BVerwG vom 14.12.1990 - 7 C 20/90 in NVwZ 1991, 325), denn der strafgerichtlichen Bewährungsentscheidung liegt die Erwartung zu Grunde, dass der Verurteilte unter dem Eindruck der Verurteilung künftig keine Straftaten mehr begehen wird, während jedoch von den Personen im Sinne von § 7 Abs. 1 LuftSiG ein höheres Maß an Zuverlässigkeit erwartet werden muss als nur, künftig keine Straftaten zu begehen.
Auch im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat sich aus Sicht des Gerichts kein Anhalt dafür ergeben, dass der Kläger etwa allein durch Zeitablauf oder durch eine sonstige persönliche Entwicklung grundlegend verändert haben könnte. Auch nach dem Eindruck des Gerichts vom Kläger aus der mündlichen Verhandlung steht für ihn die eigene Person nach wie vor im Vordergrund. Auch eine besondere Auseinandersetzung bzw. Aufarbeitung der begangenen Straftat und ihren Folgen ist nicht ersichtlich geworden, so etwa auch keinerlei Schadenswiedergutmachung, auch nicht - angesichts der wirtschaftlichen Situation des Klägers - in einem „symbolischen“ Umfang.
2.2
Ergänzend ist nochmals darauf hinzuweisen, dass durch die Rechtsprechung geklärt ist, dass es nicht erforderlich ist, zwischen Straftaten, die einen besonderen Bezug zu eventuellen Gefahren für den Luftverkehr aufweisen und sonstige Straftaten zu differenzieren. Die Luftfahrtbehörden müssen die von ihnen angenommene potentielle Gefährdung von Sicherheitsinteressen nicht detailliert und lückenlos darlegen, sondern dürfen in zulässiger, durchaus pauschalisierender Betrachtung von der Begehung jedweder Straftat von einigem Gewicht auf die luftverkehrsrechtliche Unzuverlässigkeit des Betroffenen schließen. Bereits ein geringer Zweifel an dessen Rechtstreue und damit an der Zuverlässigkeit genügt im Hinblick auf das außerordentlich große Gefährdungspotential des Luftverkehrs (BayVGH vom 12.4.1999 in: NVwZ-RR 1999, 501 und vom 4.2.1997 - 20 B 96.1406 - ; VG München vom 3.1.2003 - M 24 S 02.5568 -). Für eine Verneinung der Zuverlässigkeit genügt daher schon eine abstrakte Gefahr, eine Konkretisierung dieser Gefahr im Einzelfall ist nicht erforderlich.
2.3
Es ist auch nichts vorgetragen oder ersichtlich dafür, dass die Verurteilung dem Kläger im Sinne von § 51 Abs. 1 BZRG nicht mehr vorgehalten werden dürfte.
2.4
Soweit der Kläger sich darauf bezieht, dass das Luftfahrt-Bundesamt in dem vorgelegten Schreiben vom 22. März 2006 von seiner Zuverlässigkeit ausgehe, die Luftsicherheitsbehörde deshalb nicht anders entscheiden könne, ist dem Vortrag des Beklagten zu folgen, dass die hier maßgebliche luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit im Sinne von § 7 LuftSiG nicht der Prüfungskompetenz des Luftfahrt-Bundesamtes unterliegt, sondern nur die luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 1. Halb?satz LuftVG bzw. § 24 Abs. 2 LuftVZO. Es ist zwar so, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei seinen Entscheidungen, etwa eine Erlaubnis zu widerrufen (vgl. § 4 Abs. 3
LuftVG), zu berücksichtigen hat, dass es an der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG fehlt. Andererseits ist es durchaus denkbar, dass ein Betroffener zuverlässig im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 1. Halbsatz LuftVG ist, jedoch nicht im Sinne des 2. Halbsatzes dieser Bestimmung.
2.5
Zweifel am rechtmäßigen Zustandekommen des Luftsicherheitsgesetzes hegt das Gericht entgegen dem Klagevorbringen nicht.
Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben ist entgegen der Ansicht des Klägers ordnungsgemäß zustande gekommen.
Das Bundesverfassungsgericht selbst hat in seiner Entscheidung zur Verfassungswidrigkeit der sog. „Abschussermächtigung“ vom 15.02.2006 (1 BvR 357/06; NJW 2006, 751) die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit des Luftsicherheitsgesetzes offengelassen.
Gemäß Art. 87 d Abs. 2 GG bedarf es einer Zustimmung des Bundesrates, wenn durch Bundesgesetz Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Das Luftsicherheitsgesetz überträgt in § 16 Abs. 2 LuftSiG den Ländern Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, nämlich die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden, die in § 2 LuftSiG näher umschrieben sind. Allerdings oblagen bestimmte Luftsicherheitsaufgaben schon bisher nach dem Luftverkehrsgesetz den Ländern. Denn gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG a.F. war den Ländern bereits die Aufgaben der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs mit Zustimmung des Bundesrates als Auftragsangelegenheit übertragen worden. Im Rahmen dieser Aufgabenzuweisung waren die Länder seit jeher für die Überprüfung der Zuverlässigkeit eines bestimmten Personenkreises mit besonders sicherheitsrelevantem Bezug zuständig (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und § 29 d Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a.F.). Durch das Luftsicherheitsgesetz wurde lediglich der Kreis derjenigen Personen, die sich einer Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit ohne konkreten Anlass unterziehen müssen, auf Luftfahrer im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erweitert, ohne dass dadurch erstmals eine neuartige Aufgabe auf die Länder übertragen wurde. Allein die Erweiterung des periodisch zu überprüfenden Personenkreises stellt keine den Ländern neu übertragene Aufgabe dar. Mit dem Luftsicherheitsgesetz hat der Gesetzgeber im gesteigerten Bewusstsein von Nähe und Grad des Gefährdungspotentials lediglich weitergreifend und strenger ausgeformt, was in allgemeiner Weise bereits galt (so auch OVG NRW, Beschluss vom 27.03.2006 - 20 B 1985/05; VG München, Urteil vom 28.09.2006 - M 24 K 06.2603; VG Minden, Urteil vom 08.03.2007 - 7 K 185/06; a.A. Bundesrat in BT-Drs. 15/3587 vom 14.07.2005; Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, Stand: Mai 2006, LuftSiG, Einf., RdNrn. 3 f.).
Aus Art. 84 Abs. 1 GG kann sich eine Zustimmungsbedürftigkeit des Luftsicherheitsgesetzes schon deshalb nicht ergeben, weil die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden von den Ländern im Auftrage des Bundes und nicht als eigene im Sinne des Art. 83 GG ausgeführt werden (vgl. § 16 Abs. 2 LuftSiG). Der Anwendungsbereich des Art. 84 Abs. 1 GG ist nicht eröffnet (vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 06.07.2006 - 12 E 3035/05; VG Minden, Urteil vom 08.03.2007 - 7 K 185/06).
Auch aus Art. 85 Abs. 1 GG ergibt sich keine Zustimmungsbedürftigkeit. Demnach bedarf der Zustimmung des Bundesrates im Bereich der vorliegenden Auftragsverwaltung die Einrichtung der Behörden. In diese „Einrichtungsbefugnis“ der Länder greift das Luftsicherheitsgesetz aber nicht ein, da es keine neuen Landesbehörden vorschreibt, sondern die Einrichtung und die Ausgestaltung der „Luftsicherheitsbehörden“ bleibt in der Organisationshoheit der Länder (ebenso VG Frankfurt, Urteil vom 06.07.2006 - 12 E 3035/05; VG Minden, Urteil vom 08.03.2007 - 7 K 185/06).
2.6
Soweit der Kläger mit seinem Vortrag in der mündlichen Verhandlung, dass er Ultraleichtflugzeuge mit einem vergleichbaren Gefährdungspotential jedoch fliegen dürfe, etwa ausdrücken wollte, die Verweigerung der Zuverlässigkeitsfeststellung sei untauglich und damit rechtswidrig, kann dem nicht gefolgt werden. Es ist zwar zutreffend, dass der Gesetzgeber mit Einführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht alle Sicherheitslücken schließen konnte und auch von Personen, die Ultraleichtflugzeuge führen dürfen, auch Gefahren ausgehen können (wie im Übrigen auch von sonstigen Personen, welche nicht Inhaber einer deutschen Lizenz sind oder eine ausländische Lizenz besitzen). Eine Rechtswidrigkeit der Versagung der Zuverlässigkeitsfeststellung oder eine Verfassungswidrigkeit der Gesamtregelung lässt sich hieraus nicht herleiten. Vielmehr steht dem Gesetzgeber bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung seiner Ziele für geeignet und erforderlich hält, ein weiter Einschätzungs- und Prognosespielraum zu (so auch VG München, Urteil vom 28.09.2006 - M 24 K 06.2603; HessVGH, Beschluss vom 12.02.2007 - 11 TG 2192/06; VG Berlin, Beschluss vom 02.03.2007 - 13 A 121.06; VG Minden, Urteil vom 08.03.2007 - 7 K 185/06).
Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist dieser Spielraum erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die getroffenen Maßnahmen abgeben können (BVerfG, Urt. v. 16.3.2004, Az.: 1 BvR 1778/01 = DVBl 2004, 698 ff.). Diese Grenze hält das Gericht bei der Ausdehnung routinemäßig durchzuführender Zuverlässigkeitsüberprüfungen auf einen Kreis bestimmter Luftfahrer nicht für überschritten. Dem Gebot der Geeignetheit, das Teilgebot des aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleiteten Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist, ist bereits dann Genüge getan, wenn die ergriffene Maßnahme den gewünschten Erfolg fördern oder einen einfachen Beitrag zur Zielerreichung leisten kann (Jarras/Pierot, GG, 7. Aufl. 2004, RdNr. 84 zu Art. 20).
Die Klage ist deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Voraussetzungen für eine Berufungszulassung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

OVG Koblenz: Beschluss vom 05.02.2008 - 8 B 10001/08.OVG, 8 B 10001/08

Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. Dezember 2007 – 4 L 1810/07.KO – abgeändert und der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid vom 18. Oktober 2007 abgelehnt.
Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 3.750,-- € festgesetzt.

Gründe
Die Beschwerde ist zulässig und begründet.
Das Verwaltungsgericht hätte den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Bescheid vom 18. Oktober 2007, mit dem – unter Anordnung der sofortigen Vollziehung – das Ruhen seiner Luftfahrererlaubnis angeordnet und die entsprechenden Ausweise eingezogen wurden, ablehnen müssen. Denn das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit dieses Bescheides überwiegt das private Interesse des Antragstellers, vorläufig von dessen Vollziehung verschont zu bleiben.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts begegnet der Bescheid in formeller Hinsicht keinen Bedenken (1.). In materieller Hinsicht ist die Sach- und Rechtslage allerdings derzeit offen (2.). Die danach vorzunehmende Abwägung der öffentlichen und der privaten Interessen fällt jedoch zu Lasten des Antragstellers aus (3.).
1. Der Bescheid des Antragsgegners vom 18. Oktober 2007 ist zunächst formell rechtmäßig.
a) Er wurde insbesondere nicht von einer unzuständigen oder nicht existenten Behörde erlassen. Der „Landesbetrieb Mobilität“ ist vielmehr mit dem durch Art. 1 § 1 des Landesgesetzes zur Neuorganisation der Straßen- und Verkehrsverwaltung X vom 18. Dezember 2001 (GVBl. 2001, S. 303) errichteten „Landesbetrieb Straßen und Verkehr“ identisch, der gemäß § 1 der Landesverordnung über Zuständigkeiten nach dem Luftverkehrsgesetz vom 20. März 1992 (BS 96-1), zuletzt geändert durch Art. 22 der Landesverordnung zur Anpassung der Zuständigkeiten an die Neuorganisation der Straßen- und Verkehrsverwaltung X vom 6. Mai 2002 (GVBl. 2002, S. 269, 273), für die Ausführung der den Ländern nach dem Luftverkehrsgesetz und dem Luftsicherheitsgesetz übertragenen Aufgaben zuständig ist. Durch die Organisationsverfügung des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau vom 5. Januar 2007 (StAnz. 2007, S. 2) wurde lediglich die durch Gesetz errichtete, bereits bestehende Behörde umbenannt. Eine Änderung von Funktionen, Strukturen oder Zuständigkeiten der Behörde war damit nicht verbunden. Es handelt sich bei der bisher unter dem Namen „Landesbetrieb Straßen und Verkehr“, jetzt unter dem Namen „Landesbetrieb Mobilität“ agierenden Behörde nach wie vor um dieselbe „in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordnete, organisatorische Einheit von Personen und sächlichen Mitteln“ (vgl. zum allgemeinen Behördenbegriff BVerwG, Urteil vom 24. Januar 1991 – 2 C 16/88 -, NJW 1991, S. 2980).
Die Umbenennung des Landesbetriebs konnte auch durch eine Organisationsverfügung des zuständigen Ministeriums erfolgen. Denn sie wird von der „Organisationsgewalt“ des Ministeriums, seiner Kompetenz für Organisationsregelungen und –maßnahmen in seinem Geschäftsbereich (vgl. dazu Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 21, Rn. 59), umfasst. Dem Gesetzesvorbehalt unterfällt zwar die Errichtung von Behörden, nicht aber deren Einrichtung im Sinne ihrer Ausstattung mit personellen und sächlichen Mitteln (vgl. Maurer, a. a. O., Rn. 66); darunter fällt auch die Ausstattung einer Behörde mit einem geänderten Namen. Nach rheinland-pfälzischem Landesrecht ist sogar die Umbenennung einer kommunalen Gebietskörperschaft durch Organisationsverfügung des zuständigen Ministeriums zulässig (vgl. z. B. § 3 Abs. 1 Satz 2 Landkreisordnung).
Selbst wenn man davon ausginge, dass das Ministerium mit der Umbenennung des Landesbetriebs seine Kompetenzen überschritten hätte, würde dies im Ergebnis nichts ändern. Bei der Organisationsverfügung vom 5. Januar 2007 handelt es sich um eine Allgemeinverfügung i. S. v. § 35 Satz 2 VwVfG, also um einen Verwaltungsakt, der – mangels Vorliegens von Nichtigkeitsgründen i. S. v. § 44 VwVfG – auch im Falle seiner Rechtswidrigkeit wirksam bleibt.
b) Der Bescheid vom 18. Oktober 2007 ist ferner nicht wegen fehlender Anhörung des Antragstellers formell rechtswidrig. Zwar wurde der Antragsteller vor dem Erlass des Bescheides entgegen § 1 LVwVfG i. V. m. § 28 Abs. 1 VwVfG nicht angehört. Der Mangel der vorherigen Anhörung ist jedoch gemäß § 1 LVwVfG i. V. m. § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG durch Nachholung der Anhörung im Widerspruchsverfahren geheilt worden, nachdem der Antragsgegner dem Antragsteller mit Schreiben vom 6. November 2007 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hatte.
2. In materieller Hinsicht stellt sich die Rechtslage indessen als offen dar. Der angefochtene Bescheid wirft eine Reihe von schwierigen Rechtsfragen auf, deren Klärung dem Hauptsacheverfahren überlassen bleiben muss.
Als Rechtsgrundlage für die Anordnung des Ruhens der Luftfahrererlaubnis für Privatflugzeugführer des Antragstellers sowie seiner Klassenberechtigung für Reisemotorsegler im Luftfahrerschein für Segelflugzeugführer kommt nur § 4 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. des Luftverkehrsgesetzes – LuftVG - i. V. m. § 29 Abs. 3 Satz 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung – LuftVZO – i. d. F. vom 13. Juni 2007 in Betracht. Gemäß § 4 Abs. 3 LuftVG ist die Erlaubnis zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen nach Abs. 1 nicht mehr vorliegen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG ist Voraussetzung für die Erteilung der Luftfahrererlaubnis auch, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes – LuftSiG – bestehen. Gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 LuftVZO kann (als milderes Mittel gegenüber dem Widerruf, vgl. dazu Schmid, in: Giemulla/Schmid, LuftVG, § 4 Rn. 73) anstelle des Widerrufs das Ruhen der Lizenz auf Zeit angeordnet werden, wenn dies ausreicht, um die Sicherheit des Luftverkehrs aufrechtzuerhalten. Bei dem Antragsteller kommen als Grund für den Widerruf bzw. die Anordnung des Ruhens seiner Luftfahrererlaubnisse nur Zweifel an seiner Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG in Frage, also an seiner spezifisch luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit im Hinblick auf die Abwehr äußerer Gefahren für den Luftverkehr (sog. „security“). Seine allgemeine luftverkehrsrechtliche Zuverlässigkeit im Hinblick auf die Abwehr betriebsbedingter Gefahren (sog. „safety“; vgl. zu den unterschiedlichen Zuverlässigkeitsbegriffen van Schyndel, in: Giemulla/Schmid, Luftsicherheitsgesetz, § 7, Rn. 17) kann hingegen nicht (mehr) wegen der in Rede stehenden strafgerichtlichen Verurteilungen und Ermittlungsverfahren in Frage gestellt werden, weil die Voraussetzungen der diesbezüglichen Regelvermutung der Unzuverlässigkeit gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 b) und Satz 3 LuftVZO nicht vorliegen.
Geht es mithin vorliegend entscheidend um die Frage, ob bei dem Antragsteller „Zweifel an seiner Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG“ bestehen, so ergeben sich eine Reihe rechtlicher Zweifelsfragen, die im vorliegenden Eilverfahren nicht abschließend geklärt werden können:
a) Offen und im Eilverfahren nicht abschließend zu klären ist bereits die formelle Verfassungsmäßigkeit des Luftsicherheitsgesetzes.
So ist insbesondere zweifelhaft, ob das Luftsicherheitsgesetz gemäß Art. 87 d Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte, die dieser ausdrücklich verweigert hat (vgl. BT-Drs. 15/3759). Nach Art. 87 d Abs. 2 GG können Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, den Ländern als Auftragsverwaltung übertragen werden. Das Luftsicherheitsgesetz überträgt den Ländern Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden (§ 16 Abs. 2 LuftSiG). Allerdings oblagen bestimmte Luftsicherheitsaufgaben schon bisher nach dem Luftverkehrsgesetz den Ländern (vgl. §§ 31 Abs. 2 Nr. 19 i. V. m. 29 c, 29 d LuftVG a. F.). Im Rahmen dieser Aufgabenzuweisung waren die Länder für die Überprüfung der Zuverlässigkeit eines bestimmten Personenkreises mit besonders sicherheitsrelevantem Bezug zuständig, darunter auch für das Personal der Flugplatz- oder Luftfahrtunternehmen (§ 29 d Abs. 1 Nr. 2 LuftVG a. F.). Ungeklärt und in Rechtsprechung und Literatur streitig ist die Frage, ob die Erweiterung dieser Überprüfungsaufgaben, vor allem die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf alle Luftfahrer in § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG, das Luftsicherheitsgesetz gemäß Art. 87 d Abs. 2 GG zustimmungsbedürftig macht (so insbesondere VG Darmstadt, Beschluss vom 7. November 2007 – 5 E 1495/06 -, juris Rn. 61 ff.; a. A. VG Frankfurt/Main, Urteil vom 6. Juli 2006 – 12 E 3035/05 -, LKRZ 2005, S. 35 und VG Hamburg, Urteil vom 22. Mai 2007 – 15 K 3090/06 -, juris Rn. 28 ff.; offen gelassen in BVerfGE 115, 118, 135 f.; s. auch VG Berlin, Beschluss vom 27. Februar 2007 – 13 A 168.06 -, juris Rn. 19, m. w. N.). Darüber hinaus könnte sich die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes auch aus § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG ergeben (vgl. auch dazu VG Darmstadt, a. a. O., Rn. 162 ff.).
Das VG Darmstadt hat die Frage der Verfassungsmäßigkeit von § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG inzwischen dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt (vgl. Beschluss vom 7. November 2007, a. a. O.).
b) Geht man einmal von der formellen und materiellen Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen des Luftsicherheitsgesetzes aus, so ist weiter offen, ob die Widerrufsermächtigung in § 4 Abs. 3 LuftVG, soweit sie an das Bestehen von Zweifeln an der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG anknüpft, auch auf solche Luftfahrer anzuwenden ist, die – wie der Antragsteller – ihre Lizenzen bereits vor dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes am 15. Januar 2005 erworben haben, bei denen die erst zu diesem Zeitpunkt eingeführte weitere Zuverlässigkeitsvoraussetzung i. S. von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG also noch gar nicht geprüft werden konnte. Auch diese Frage ist in der Rechtsprechung umstritten. Während das OVG Berlin in dem vom Antragsteller vorgelegten Beschluss vom 1. Oktober 2007 – 12 S 58.07 – aus Wortlaut und Systematik des Luftsicherheitsgesetzes, insbesondere aber aus § 1 Abs. 2 Nr. 4 der auf der Grundlage von § 17 LuftSiG erlassenen Luftsicherheits-Zuverlässigkeit-Überprüfungsverordnung vom 23. Mai 2007 (BGBl. I, S. 947) folgert, dass der von § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG erfasste Personenkreis der Privatpiloten nur bei erstmaliger Erteilung oder Verlängerung der Erlaubnis nach
dem 15. Januar 2005 der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG unterliegt, vertritt das VG Darmstadt die Auffassung, dass die Widerrufsermächtigung gemäß § 4 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG auch für „Alt-Erlaubnisinhaber“ gelte; dies sei aus dem Fehlen einer Übergangsregelung für „Alt-Erlaubnisinhaber“, aber auch aus der Systematik und dem Sinn und Zweck des Gesetzes abzuleiten. Auch wenn nach Ansicht des Senats vieles für die Auffassung des VG Darmstadt spricht – bei Nichtanwendung des neuen Rechts auf „Alt-Erlaubnisinhaber“ würden z. B. Altinhaber einer Klassenberechtigung für Reisemotorsegler in einer unbefristeten Luftfahrererlaubnis für Segelflugzeugführer der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG dauerhaft entzogen, obwohl sie an sich gemäß §§ 7 Abs. 1 Nr. LuftSiG i. V. m. 1 Abs. 2 Nr. 5 LuftVG zum erfassten Personenkreis zählen – muss die abschließende Klärung auch dieser strittigen Rechtsfrage dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.
c) Unterstellt man einmal, dass die Neuregelung auch auf den Antragsteller als „Alt-Erlaubnisinhaber“ Anwendung findet, so spricht einiges für die Annahme des Antragsgegners vom Vorliegen eines Widerrufsgrundes nach § 4 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG. Denn nach summarischer Prüfung dürften bei dem Antragsteller Zweifel an seiner Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG zu bejahen sein.
Zuverlässig i. S. v. § 7 LuftSiG ist nur, wer die Gewähr dafür bietet, die ihm obliegenden Pflichten zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, jederzeit in vollem Umfang zu erfüllen. Wegen des gerade beim Luftverkehr hohen Gefährdungspotenzials und der Hochrangigkeit der zu schützenden Rechtsgüter sind dabei strenge Anforderungen zu stellen. Die Zuverlässigkeit ist bereits zu verneinen, wenn an ihr auch nur geringe Zweifel bestehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 – 3 C 33/03 – BVerwGE 121, 257, 262, zu § 29 d LuftVG a. F.). Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit sind regelmäßig anzunehmen, wenn der Betroffene für mehrere vollendete, vorsätzliche Straftaten rechtskräftig verurteilt wurde, weil damit bereits seine Unwilligkeit und Uneinsichtigkeit, sich an Gesetze zu halten und entsprechend zu handeln, hinreichend deutlich geworden ist (vgl. van Schyndel, a. a. O., Rn. 52, m. w. N.); die zur Last gelegten Verfehlungen müssen dabei keinen spezifisch luftverkehrsrechtlichen Bezug haben (vgl. BayVGH, Beschluss vom 12. Juli 2005 – 20 CS 05.1674 – juris Rn. 9). Die durch die Begehung von Straftaten indizierten Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit einer Person können nur durch Tatsachen widerlegt werden, die aufgrund einer Gesamtwürdigung von Verhalten und Persönlichkeit des Betroffenen die Straftaten derart in den Hintergrund treten lassen, dass allein im Hinblick auf diese keine Zweifel an der Zuverlässigkeit aufkommen (vgl. BayVGH, a. a. O., Rn. 12).
Danach sind vorliegend Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit des Antragstellers durchaus begründet und bisher auch nicht durch Gegentatsachen widerlegt. Der Antragsteller ist zweimal wegen vorsätzlicher Straftaten zu Freiheitsstrafen rechtskräftig verurteilt worden, zuletzt im Jahre 2001 wegen einer Vielzahl von Betrugsdelikten mit hohem Schaden zu einer Freiheitsstrafe von zweieinhalb Jahren, die er bis auf einen zur Bewährung ausgesetzten Strafrest verbüßen musste. Hinzu kommen eine Reihe von weiteren Ermittlungsverfahren, vornehmlich wegen Betrugs, die lediglich gemäß §§ 153 a oder 154 StPO eingestellt wurden. Die große Anzahl der Taten, die erhebliche Schadenshöhe und das Tatmotiv der persönlichen Bereicherung zeigen eine gleichgültige Grundeinstellung des Antragstellers gegenüber fremden Vermögen und den sie schützenden Strafvorschriften. Die Vielzahl von Vermögensdelikten lässt befürchten, dass der Antragsteller seine Pflichten zum Schutze der Sicherheit des Luftverkehrs verletzen könnte, wenn ihm etwa materielle Vorteile geboten werden. Der Antragsgegner hat auch überzeugend ausgeführt, dass bei einer Gesamtwürdigung von Verhalten und Persönlichkeit des Antragstellers – jedenfalls derzeit – noch keine hinreichenden Tatsachen erkennbar sind, durch die die Indizwirkung der Straftaten widerlegt wird. Im Hauptsacheverfahren wird jedoch zu berücksichtigen sein, dass die Indizwirkung auch der erheblichen Verurteilung aus dem Jahre 2001 mit zunehmendem zeitlichen Abstand „verblasst“, sofern keine weiteren Verfehlungen des Antragstellers hinzukommen (wobei dem im Jahre 2004 nach § 153 a StPO eingestellten weiteren Ermittlungsverfahren wegen Betrugs aufgrund des Bagatellcharakters des zugrunde liegenden Sachverhalts allenfalls sehr geringe Bedeutung zukommen kann). Dabei zeigen die unterschiedlich gestaffelten Fristen für die Berücksichtigung strafgerichtlicher Verurteilungen im Rahmen der Regelvermutung der luftverkehrsrechtlichen Unzuverlässigkeit gemäß § 24 Abs. 2 Satz 2 LuftVZO, dass der Gesetz- und Verordnungsgeber bei sonstigen vorsätzlichen Straftaten, die keinen Verbrechenstatbestand erfüllen, selbst bei Verurteilung zu Freiheitsstrafen von mindestens einem Jahr eine „Verblassenswirkung“ der Verurteilung bereits nach fünf Jahren annimmt. Zwar wird man bei der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfung wegen des besonders gewichtigen Schutzguts der Sicherheit des Luftverkehrs vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und Terroranschlägen (vgl. § 1 LuftSiG) und der deshalb gerechtfertigten niedrigeren Schwelle für die Annahme von Zweifeln an der Zuverlässigkeit von längeren Frist ausgehen dürfen. Zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit wird man dem Antragsteller jedoch Straftaten ohne Gewaltanwendung und ohne spezifisch luftverkehrsrechtlichen Bezug nicht „ewig“ vorhalten dürfen. Bei einem zeitlichen Abstand von ca. sechseinhalb Jahren zur Rechtskraft der letzten Verurteilung aus dem Jahre 2001 dürfte diese Grenze jedoch derzeit noch nicht überschritten sein.
d) Nach summarischer Prüfung ist der Antragsgegner auch durch die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage des Antragstellers gegen den Bescheid vom 11. September 2006, mit dem seine Zuverlässigkeit nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG „verneint“ wurde, nicht gehindert, das Ruhen der in Rede stehenden Luftfahrererlaubnisse anzuordnen und deren Einziehung zu verfügen. Nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 Nr. 3, 2. Halbs. LuftVG setzt der Widerruf der Luftfahrererlaubnisse nicht die förmliche Feststellung von Zweifeln an der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG in einem (bestandskräftigen oder für sofort vollziehbar erklärten) feststellenden Verwaltungsakt voraus, sondern nur das Bestehen derartiger Zweifel. Auch aus den komplexen Regelungen des § 7 LuftSiG ergibt sich nicht, dass die Luftsicherheitsbehörde zwingend durch feststellenden Verwaltungsakt zu entscheiden hat. Zwar spricht § 7 Abs. 5 Satz 1 LuftSiG von einer nach Anhörung des Betroffenen zu treffenden „Entscheidung“; in § 7 Abs. 7 Satz 2 LuftSiG ist dann aber nur von einer „Unterrichtung“ u. a. des „Betroffenen“ über das „Ergebnis der Überprüfung“ die Rede. Eindeutige verwaltungsverfahrensrechtliche Regelungen, die auf eine Verpflichtung der Behörde zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts schließen lassen, enthält § 7 LuftSiG nicht.
Etwas anderes folgt auch nicht aus § 24 Abs. 2 Satz 1 LuftVZO, wonach die Zuverlässigkeit von Bewerbern um eine Lizenz zum Führen eines Luftfahrzeugs nicht vorliegt, „wenn die Zuverlässigkeit der Bewerber nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes nicht festgestellt worden ist“. Danach will diese Vorschrift zwar offenbar die Erteilung von Luftfahrererlaubnissen von einer Art „Positivattest“ über die Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG abhängig machen. Damit ist aber nicht zugleich gesagt, dass die Behörde zur Versagung der Luftfahrererlaubnis bzw. für ihren Widerruf eines förmlichen „Negativattestes“ über das Fehlen der Zuverlässigkeit bedarf. Setzt aber der Widerruf und die – an seiner Stelle zulässige – Ruhensanordnung nicht die förmliche Feststellung des Fehlens der Zuverlässigkeit durch Verwaltungsakt, sondern nur das objektive Bestehen von Zweifeln an der Zuverlässigkeit voraus, so steht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 11. September 2006 dem Erlass der Ruhensanordnung nicht entgegen.
Der Senat hat – anders als das Verwaltungsgericht – auch keine Bedenken dagegen, dass der Antragsgegner die Ruhensanordnung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und der Verfahrensökonomie bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegen den Bescheid vom 11. September 2006 befristet hat. Auch die Anordnung der Einziehung der Luftfahrerscheine ist ohne weiteres dahin auszulegen, dass sie nur für die Dauer der Ruhensanordnung – also bis zum Abschluss des genannten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens – gilt.
3. Sind nach alledem die Erfolgsaussichten des Antragstellers in der Hauptsache insbesondere im Hinblick auf die formelle Verfassungsmäßigkeit von § 7 LuftSiG i. V. m. § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 2. Halbs. LuftVG sowie hinsichtlich der Anwendbarkeit der Vorschriften auf „Altererlaubnisinhaber“ derzeit noch offen, so fällt allerdings die gebotene Interessenabwägung zu seinen Ungunsten aus.
Für die Anordnung des Sofortvollzugs streitet das öffentliche Interesse der Allgemeinheit und insbesondere der Luftfahrt, vor Anschlägen mit Luftfahrzeugen und den dabei drohenden verheerenden Folgen geschützt zu werden, indem der potenziell gefährliche Personenkreis der Luftfahrer möglichst umfassend auf Zuverlässigkeit geprüft und schon bei geringen Zweifeln an ihrer luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit an der Ausübung der Luftfahrererlaubnisse umgehend gehindert wird. Dieses Vollzugsinteresse ist angesichts der bis zu einer eventuellen Normverwerfung durch das Bundesverfassungsgericht Geltung beanspruchenden Gefahreneinschätzung des Gesetzgebers und der im Falle des Schadenseintritts betroffenen hohen Rechtsgüter sowie des zu erwartenden hohen Schadensausmaßes als besonders gewichtig einzustufen, zumal sich die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Luftsicherheitsgesetz nicht auf einen Mangel bei der Ausfüllung der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative, sondern nur auf einen formellen Mangel, die fehlende Zustimmung des Bundesrates, stützen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. März 2006 – 20 B 1985/05 -, juris Rn. 3).
Demgegenüber ist das private Interesse des Antragstellers, vorläufig vom Sofortvollzug der Ruhensanordnung verschont zu bleiben, eindeutig weniger gewichtig. Da der Antragsteller nicht Berufs-, sondern Hobbypilot ist, betrifft die Ruhensanordnung nur seine durch die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) geschützte fliegerische Betätigung zum eigenen Vergnügen, also die Einschränkung einer Freizeitbeschäftigung. Zudem wird ihm die fliegerische Betätigung in der Freizeit nicht vollständig versagt, da die Ruhensanordnung nicht seine Lizenz zum Segelfliegen betrifft, sondern insoweit auf die Klassenberechtigung für Reisemotorsegler in der Luftfahrererlaubnis für Segelflugzeugführer beschränkt ist. Konsequenterweise wird ihm im angefochtenen Bescheid angeboten, sich bei Rückgabe seiner Luftfahrerscheine einen Luftfahrerschein für Segelflugzeugführer ohne die genannte Klassenberechtigung ausstellen zu lassen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.

OVG Münster, Urteil vom 23.04.2008 - 20 A 971/07

Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand
Der 1974 geborene Kläger widmet sich in seiner Freizeit der Fliegerei. Er ist Mitglied eines Segelfliegervereins und dort ehrenamtlich in unterschiedlichen Funktionen tätig, u. a. als Flugzeugwart für alle Flugzeuge und als Fluglehrer. Er begann seine Segelfliegerausbildung 1988. Im Jahre 1991 erwarb er erstmals einen befristeten Luftfahrerschein für Privatluftfahrzeugführer, der zum Führen von Segelflugzeugen berechtigte. Die Erlaubnis wurde in der Folgezeit verlängert und um weitere Berechtigungen, u. a. um die Berechtigung zum Führen von Segelflugzeugen mit Hilfsantrieb, erweitert. Im Oktober 2003 stellte die Beklagte dem Kläger einen unbefristeten „Luftfahrerschein für Segelflugzeugführer“ aus. Darin eingetragen waren u. a. die Berechtigung zum Führen von Segelflugzeugen mit Hilfsantrieb, die Klassenberechtigung für Reisemotorsegler (TMG) und die Berechtigung zum Schleppen anderer Luftfahrzeuge und anderer Gegenstände ohne Fangschlepp hinter Motorseglern.
Im Juli 2005 erkundigte sich der Kläger bei der Beklagten nach der Umsetzung der Regelungen über die Zuverlässigkeitsüberprüfung für Luftfahrer gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), das am 15. Januar 2005 als Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 - LuftSiNeuregG - (BGBl. I S. 78) in Kraft getretenen war (Art. 9 LuftSiNeuregG). Die Beklagte forderte den Kläger daraufhin auf, einen Antrag auf Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen. Mit Schreiben vom 5. August 2005 wies sie ihn darauf hin, dass die Weigerung, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung durchführen zu lassen, Zweifel an der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVG für die Erteilung von Fluglizenzen erforderlichen Zuverlässigkeit begründe. Der weiteren Aufforderung zur Stellung eines Antrages auf Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung vom 24. August 2005 kam der Kläger ebenfalls nicht nach.
Mit Ordnungsverfügung vom 29. September 2005 widerrief die Beklagte die dem Kläger erteilten Erlaubnisse für Motorsegler im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 5 LuftVG unter Anordnung der sofortigen Vollziehung. Des Weiteren forderte sie den Kläger zur Abgabe des Luftfahrerscheines für Segelflugzeugführer binnen einer Woche nach Zustellung der Verfügung auf und drohte ein Zwangsgeld von 500 € an. Ferner setzte die Beklagte für den Bescheid Kosten in Höhe von 30 € zulasten des Klägers fest. Zur Begründung des Bescheides führte sie im Wesentlichen aus: Da eine Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde über die Zuverlässigkeit des Klägers nach § 7 Abs. 1 LuftSiG mangels Antragstellung nicht vorliege, fehle es an der Erlaubniserteilungsvoraussetzung des §
4 Abs. 1 Nr. 3 LuftVG. Die ihm erteilten Berechtigungen zum Führen von Motorseglern seien nach § 4 Abs. 3 LuftVG deshalb zwingend zu widerrufen.
Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 2006 zurück, soweit er sich nicht gegen die Zwangsgeldandrohung richtete. Die Zwangsgeldandrohung habe sich durch Herausgabe des Luftfahrerscheines erledigt. Zuvor hatte die Beklagte dem Kläger einen Luftfahrerschein für Segelflugzeuge ausgestellt, in den die widerrufenen Lizenzen nicht (mehr) eingetragen sind. Der beim Verwaltungsgericht Minden angebrachte Antrag des Klägers auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (3 L 735/07) blieb in der Beschwerdeinstanz erfolglos (OVG NRW, Beschluss vom 27. März 2006 - 20 B 1985/05 -).
Am 25. Januar 2006 hat der Kläger Klage erhoben. Unter Vertiefung und Ergänzung seines bisherigen Vortrages hat er im Wesentlichen ausgeführt: Der Widerruf könne nicht auf einen Verstoß gegen § 7 LuftSiG gestützt werden. Das Luftsicherheitsgesetz sei verfassungswidrig. Das Gesetz sei ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates erlassen worden. Zudem handele es sich um ein unzulässiges Maßnahmegesetz. Piloten würden ohne konkreten Anlass oder Anfangsverdacht einem generellen Terrorismusverdacht ausgesetzt. Grundrechte seien verletzt. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Handlungs- und gegebenenfalls in die Berufsfreiheit von Luftfahrern dar. Es fehle an der notwendigen Konkretisierung der Kriterien, nach denen sich die Frage der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit bestimme. Die Überprüfung sei zur Terrorismusabwehr ungeeignet und treffe die Piloten in unverhältnismäßiger Weise. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei verletzt, da andere Bevölkerungsgruppen nicht in dieser Form überprüft würden. Von Piloten mit deutschen Fluglizenzen gehe keine erhöhte Terrorgefahr im Vergleich etwa zu Kraftfahrzeugführern aus. Auch seien Inhaber ausländischer Fluglizenzen nicht betroffen. Darin liege eine unzulässige Inländerdiskriminierung. Zugleich werde das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung missachtet. Das gelte insbesondere für die Ermächtigung zur Datenerhebung bei insgesamt dreizehn Stellen, einschließlich des gegenwärtigen Arbeitgebers des Betroffenen, sowie für die statuierte Nachberichtspflicht der beteiligten Stellen. Der Unschuldsvermutung nach Art. 25 GG, Art. 6 EMRK werde keine Rechnung getragen, da u. a. Erkenntnisse aus laufenden Ermittlungsverfahren einbezogen werden dürften. Solange die in § 17 Abs. 1 LuftSiG vorgesehene Rechtsverordnung über die Einzelheiten der Sicherheitsüberprüfung noch nicht erlassen sei, könne diese ohnehin nicht durchgeführt werden. Das Verlangen der Beklagten verstoße gegen § 4, § 4a BDSG. Die Antragstellung sei nicht freiwillig. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur sog. Rasterfahndung vom 4. April 2006 - 1 BvR 518/02 - sei einschlägig. Die Regelungen über die Speicherung personenbezogener Daten seien unzulänglich. Für eine Unterrichtung der Luftfahrtbehörde durch die Luftsicherheitsbehörde fehle es an der notwendigen gesetzlichen Ermächtigung. Im Übrigen lägen die Voraussetzungen für den Widerruf auch bei Wirksamkeit der Neuregelungen nicht vor. Eine Pflicht, einen Antrag auf Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG zu stellen, bestehe nicht. Dies gelte namentlich für Piloten - wie ihn -, die Inhaber einer bereits vor dem Inkrafttreten der Neuregelungen erteilten Fluglizenz seien. Der Widerruf einer Lizenz sei nach § 4 Abs. 3 LuftVG nur zulässig, wenn in der Person des Erlaubnisinhabers nachteilige Veränderungen eingetreten seien. Ein Vorgehen von Amts wegen nach § 3 LuftSiG setze eine konkrete Gefahr voraus. Daran fehle es. Allein aus der Weigerung, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen, könne nicht auf Zweifel an seiner Zuverlässigkeit geschlossen werden. Die Kostenfestsetzung in dem angegriffenen Bescheid sei rechtswidrig. Es fehle an der entsprechenden Verordnung nach § 17 Abs. 2 LuftSiG.
Der Kläger hat beantragt,
den Bescheid der Beklagten vom 29. September 2005 sowie den Widerspruchsbescheid vom 13. Januar 2006 mit Ausnahme der Zwangsgeldandrohung aufzuheben, ferner die im angefochtenen Bescheid enthaltene Kostenfestsetzung aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie sich im Wesentlichen auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden berufen.
Mit dem angefochtenen Urteil, dem Kläger zugestellt am 16. März 2007, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Wegen der Einzelheiten, wird auf die Entscheidungsgründe des Urteils Bezug genommen.
Am 21. März 2001 hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung wiederholt er im Wesentlichen sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend und vertiefend führt er insbesondere aus: Es fehle an der Zuständigkeit der Beklagten als Luftaufsichtsbehörde, bei Zweifeln an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG den Widerruf einer Luftfahrerlizenz zu verfügen. Gemessen an den Rechtssätzen, die das Bundesverfassungsgericht neuerlich in seiner Entscheidung vom 11. März 2008 zur automatisierten Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen - 1 BvR 2074/05, 1 BvR 1274/07 - im Einzelnen entwickelt habe, führe die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG für Piloten unter verschiedensten Gesichtspunkten auf einen verfassungswidrigen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Regelungen über die Erhebung, Speicherung und Weiterleitung von Daten entsprächen nicht den Anforderungen an die Normklarheit und Bestimmtheit. Das gelte im Besonderen für die Nachberichtspflicht der beteiligten Stellen. Zudem werde die Erfassung und Auswertung von Daten erlaubt, ohne dass eine konkrete Gefahrenlage oder allgemein gesteigerte Risiken von Rechtsgutgefährdungen oder -verletzungen einen Anlass zur Einrichtung der Zuverlässigkeitsüberprüfung gegeben hätten. Ein luftsicherheitsrelevantes abstraktes Gefährdungspotential sei für Privatpiloten, wie ihn, nicht festzustellen. Für die Beschäftigten, die Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens hätten und die schon vor dem In-Kraft-Treten des Luftsicherheitsgesetzes zu überprüfen gewesen seien, möge anderes gelten. Im Gegensatz zu den Privatpiloten hätten diese schon mit Blick auf den Ort ihrer Tätigkeit in den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens vielfältige Möglichkeiten, auf die Sicherheit des Luftverkehrs einzuwirken und/oder in ihrer Position auch Straftaten unter Einbeziehung des Luftverkehrs zu fördern, wie etwa den Schmuggel mit Betäubungsmitteln.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil. An ihrer Zuständigkeit als für die Lizenzerteilung zuständige Luftfahrtbehörde, bei fehlenden Erteilungsvoraussetzungen über den Widerruf einer Fluglizenz zu entscheiden, habe das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben nichts geändert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Gerichtsakte des Eilverfahrens und auf den Inhalt der jeweiligen Beiakten (Verwaltungsvorgänge und sonstige eingereichte Unterlagen) Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die zulässige, namentlich rechtzeitig eingelegte und fristgerecht begründete Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Sie ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) zulässig, aber unbegründet.
Der angefochtene Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat, ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Durchgreifende Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen und entscheidungserheblichen Regelungen des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben ergeben sich nicht. Damit besteht auch kein Anlass, wie vom Kläger erstrebt, das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 1 BVerfGG auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit jener Vorschriften vorzulegen.
Die Beklagte hat zu Recht die dem Kläger zuletzt im Jahre 2003 unbefristet erteilten Erlaubnisse für Motorsegler nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 5 LuftVG gestützt auf § 4 Abs. 3 LuftVG widerrufen, weil er sich - bis heute - keiner Sicherheitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG unterzogen hat und es damit an einer positiven Feststellung zu seiner Zuverlässigkeit in luftsicherheitsrechtlicher Hinsicht fehlt.
Nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist eine Luftfahrererlaubnis zu widerrufen, wenn (Erteilungs-)Voraussetzungen nach Absatz 1 nicht mehr vorliegen. Ausgangspunkt der Bewertung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs ist insoweit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides.
Als die nach den geltenden Vorschriften für die Lizenzerteilung zuständige Luftfahrtbehörde (§ 31 Abs. 2 Nr. 1, § 32 Abs. 1 Nr. 9 a LuftVG i. V. m. § 22 LuftVZO) ist die Beklagte zugleich berufen zu entscheiden, ob eine erteilte Lizenz nach § 4 Abs. 3 LuftVG wegen Fehlens der Erteilungsvoraussetzungen zu widerrufen ist. Dies entspricht allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen. Die für die Erteilung von Erlaubnissen zuständige Behörde ist zugleich die Behörde, die bereits erteilte Erlaubnisse unter Kontrolle zu halten und gegebenenfalls auch zu widerrufen hat. Einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung, wie etwa in § 29 Abs. 1 LuftVZO mit seiner Verweisung auf die nach § 22 Abs. 1 LuftVZO für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde, bedurfte es nicht. Entsprechend ist auch unschädlich, dass § 29 Abs. 1 LuftVZO in der bis zum 30. Juni 2007 gültigen Fassung (geändert durch Art. 1 Nr. 1 der Zweiten Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 13. Juni 2007, BGBl. I S. 1048) nicht den vorliegenden Fall des Widerrufs einer Erlaubnis mangels luftsicherheitsrechtlicher Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG) betraf. Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben hat an den bestehenden Zuständigkeiten
der Luftfahrtbehörden für die Erteilung und den Widerruf von Fluglizenzen nach § 4 LuftVG nichts verändert. Abweichende speziellere Entscheidungszuständigkeiten für die Frage der Lizenzerteilung und deren Widerruf in Fällen des Fehlens oder des negativen Ausgangs einer Zuverlässigkeitsüberprüfung sind - worauf der Kläger selbst hinweist - gerade nicht normiert worden.
Der Widerruf der streitigen Lizenzen ist auch materiell rechtmäßig. Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG in der Fassung des Art. 2 LuftSiNeuregG darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen. Diese zusätzliche Anforderung, die sich - wie aus der entsprechenden Einschränkung aus § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiVG folgt - nur auf die Erlaubnisse für Fluggeräte nach § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 LuftVG bezieht, erfüllt der Kläger nicht. Sie zielt auf eine durch die Luftsicherheitsbehörde durchzuführende Überprüfung des Bewerbers auf seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit.
Mit der Neuregelung in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG sind die Anforderungen an die erforderliche Zuverlässigkeit von Luftfahrern u. a. für Motorsegler angewachsen unter dem luftsicherheitsrechtlich geprägten Aspekt der Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsicherheit (sog. „security“). Nur derjenige soll die Erlaubnis zum Führen von Motorseglern erhalten, der im Besonderen auf seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit überprüft worden ist. Dabei geht es um die Gewähr, jederzeit die in § 1 LuftSiG genannten Schutzziele zu beachten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 -, 3 C 8.04 -, BVerwGE 122, 182, zum entsprechenden Begriff in § 29d LuftVG a.F., an den die Regelungen des § 7 LuftSiG anknüpfen.
Ein solches Anwachsen einer Erteilungsvoraussetzung ist zulässig. Eine Kollision mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1 LuftVG liegt nicht vor. Diese Vorschrift betrifft nämlich die (luftverkehrsrechtliche) Zuverlässigkeit von Luftfahrern im Übrigen. Aufgeworfen ist die Frage, ob der Betreffende bereit und in der Lage ist, den luftverkehrsrechtlichen Anforderungen entsprechend mit dem Fluggerät umzugehen. Das bezieht sich im Kern auf die Abwehr betriebsbedingter Gefahren (sog. „safety“). Aus dem Regelungszusammenhang von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG i. V. m. § 7 LuftSiG erschließt sich ohne weiteres, dass insoweit eine zweigeteilte Überprüfung erfolgt. Die Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit der Luftfahrer nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG obliegt nach der gesetzlichen Ausgestaltung (ausschließlich) der Luftsicherheitsbehörde. Für das Lizenzerteilungsverfahren verbleibt es bei der Zuständigkeit der Luftaufsichtsbehörde. Hinsichtlich der Frage der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit i. S. d. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG wird im Ergebnis deshalb eine Nachweispflicht seitens des Bewerbers als materielle Erteilungsvoraussetzung statuiert, vergleichbar der Forderung nach einer Tauglichkeitsuntersuchung. Wie am seit dem 1. Juli 2007 in Kraft getretenen Neuregelungen des § 24 LuftVZO, insbesondere Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 Satz 1 Nr. 4 aufgegriffen (Art. 1 Nr. 7 i. V. m. Art. 4 der Zweiten Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 13. Juni 2007 ), darf eine Erlaubnis nunmehr nur erteilt werden, wenn der Nachweis der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit in Form einer entsprechenden Bescheinigung der Luftsicherheitsbehörde über die Feststellung der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG vorliegt, der eine entsprechende Sicherheitsüberprüfung vorangegangen sein muss.
Vgl. hierzu auch: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 28. September 2007 - 12 ME 161/07 -, ZLW 2008, 113, das eine vergleichbare Zweigliedrigkeit für den Tauglichkeitsnachweis nach den zum 1. Juli 2007 in Kraft getretenen Neuregelungen, namentlich zu § 24c, § 24d und § 24e LuftVZO annimmt.
Das gilt unabhängig davon, ob der Luftfahrtbehörde weitergehende konkrete Anhaltspunkte für ein Gefährdungspotential des Betreffenden bekannt sind. Die notwendige Bescheinigung ist in dem dafür vorgesehenen gesonderten Verfahren nach § 7 LuftSiG bei der Luftsicherheitsbehörde zu beantragen. Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch, dass das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben die Folgen eines negativen Ausgangs einer Zuverlässigkeitsüberprüfung von Luftfahrern nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG nicht weiter geregelt hat.
An einer solchen Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit des Klägers fehlt es hier. Der Kläger hat bis heute keine Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde über seine Zuverlässigkeit herbeigeführt. Solange aber liegt die Voraussetzung für die Erteilung einer Berechtigung für Motorsegler nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG in der Person des Klägers nicht vor. Damit war die Beklagte nach § 4 Abs. 3 LuftVG befugt und zugleich verpflichtet, dessen einschlägige Lizenzen zu widerrufen. Weitergehender Feststellungen zum Aussagewert der Weigerung des Klägers, sich einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem Luftsicherheitsgesetz zu unterziehen, etwa für die Zuverlässigkeit nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1 LuftVG bedurfte es dazu nicht. Insoweit bedarf es auch keiner Vertiefung, inwiefern sich der allgemeine Grundsatz des Verfahrensrechts, wonach sich ein Verfahrensbeteiligter, der eine Sachaufklärung durch Weigerung einer notwendigen Mitwirkungshandlung ohne sachlichen Grund vereitelt, so behandeln lassen muss, als wäre die Sachaufklärung zu seinen Lasten ausgegangen, auf Fälle vorliegender Art übertragen lässt.
So: Hessischer VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -.
Denn der Erhalt entsprechender Lizenzen hängt - wie ausgeführt - materiell von der erfolgreich durchgeführten Sicherheitsüberprüfung; dies gilt auch für den Behalt der Lizenzen. Mit dem Anwachsen der Anforderungen an die Zuverlässigkeit in § 4 Abs. 1 LuftVG ist entsprechend die Widerrufsbefugnis angewachsen. Dass Inhaber von bereits erteilten Erlaubnissen von der Ausdehnung der bis dahin in § 29d LuftVG geregelten und auf Wiederholung angelegten Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer und der damit korrespondierenden Erweiterung der Zuverlässigkeitsanforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG verschont bleiben sollten, also für sie die Rechtslage bei Erlaubniserteilung fortgeschrieben wäre, ist nicht angeordnet. Eine solche Folgerung erschließt sich auch nicht aus anderen Gründen, etwa solchen der systematischen oder an Sinn und Zweck ausgerichteten Auslegung der einschlägigen Vorschriften. Aus dem Wortlaut der Widerrufsermächtigung ist eine Begünstigung von Inhabern nach alter Rechtslage erteilter Erlaubnisse nicht abzuleiten. Zwar lässt die Formulierung „nicht mehr vorliegen“ ein Verständnis dahin zu, dass es nur um solche Erteilungsvoraussetzungen gehen kann, die schon bei Erteilung der Erlaubnis Geltung beanspruchten. Allerdings ist das nicht zwingend. Denn die Widerrufsermächtigung dient im gegebenen Regelungszusammenhang gerade nicht der Korrektur einer rechtswidrigen Erlaubniserteilung, sondern soll eine für geboten erachtete Reaktion auf später eingetretene Umstände bieten. Zweck ist es - wie bei der Widerrufsermächtigung etwa im Waffenrecht (§ 45 Abs. 2 WaffG),
vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 C 24.06 -, NVwZ 2007, 1201 -
den (jeweils) geltenden luftverkehrsrechtlichen Anforderungen Rechnung tragen zu können. Nur dann soll einem Piloten der risikobehaftete Umgang mit dem entsprechenden Fluggerät weiter gestattet bleiben. Dies entspricht dem erklärten Zweck der Neuregelungen, mit der Ausdehnung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer einen besseren Schutz auch auf Kleinflughäfen und in der allgemeinen Luftfahrt zu gewährleisten (BT-Drs. 15/2361 S. 17).
Der Umstand, dass die Prüfung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG, wenn - wie im Fall des Klägers - weitergehende konkrete Anknüpfungspunkte für ein Gefährdungspotential des Betreffenden und für ein Vorgehen der Luftsicherheitsbehörde nach § 3 LuftSiG fehlen, vom Betroffenen selbst zu beantragen ist und eine Antragstellung nicht per Verwaltungszwang durchgesetzt werden kann, führt ebenfalls auf kein anderes Verständnis.
A.A. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. Oktober 2007 - 12 S 58.07 -, juris.
Denn das Erfordernis einer erstmaligen Prüfung für Altlizenzinhaber kann unbeschadet dessen unmittelbar aus der Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 LuftSiNeuregG abgeleitet werden. Inhaber von Lizenzen für Fluggeräte nach § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 LuftVG sollen im Besonderen auf ihre luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit hin durch die Luftsicherheitsbehörde überprüft werden. Diesem Zweck widerspräche es, eine erstmalige Überprüfung von Inhabern von befristeten Altlizenzen unbeschadet deren sich zum Teil über Jahre erstreckenden Gültigkeit erst für den Zeitpunkt der Verlängerung vorzusehen, und in Fällen, wie dem des Klägers, in denen unbefristete Lizenzen erteilt worden sind, sogar auf Dauer auf eine Überprüfung zu verzichten. Ein entsprechendes Verständnis hat im Übrigen seinerzeit den Bundesrat veranlasst, sich gegen die Erweiterung des Anforderungskatalogs zu wenden (BT-Drs. 15/2361 S. 27).
Der Umstand, dass noch im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides eine Verordnung gemäß § 17 Abs. 1 LuftSiG nicht erlassen war, stellte ebenfalls kein durchgreifendes Hindernis für den Kläger dar, die Feststellung seiner Zuverlässigkeit durch die Luftsicherheitsbehörde zu beantragen. Der Gesetzgeber hat die Problematik der noch ausstehenden Verordnung erkannt, gleichwohl aber die Anwendung der Sicherheitsüberprüfung gemäß § 7 LuftSiG nicht bis zum Inkrafttreten der Verordnung aufgeschoben, und zwar auch nicht für den Fall bereits bestehender Erlaubnisse. Die in materiell-rechtlicher Hinsicht angeführten Bedenken gegen das Fehlen einer Ausführungsverordnung greifen nicht. Fehlen konkretisierende Vorgaben für die Ausgestaltung, ist der Rückgriff auf das Gesetz sowie auf sonstige allgemeine Vorschriften und Grundsätze geboten und zur Rechtswahrung der Betroffenen auch ausreichend. Die Gefahr eines unzulässigen Eingriffs in das informationelle Selbstbestimmungsrecht mangels hinreichender gesetzlicher Ermächtigung sieht der Senat nicht, wie im weiteren im Zusammenhang mit der Frage der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen gesetzlichen Regelungen noch weiter ausgeführt wird. Es ist nicht ersichtlich, warum bei der gegebenen Sachlage die bestehenden Verfahrensrechte, insbesondere das Recht auf Einsichtnahme in Akten und Gewährung rechtlichen Gehörs, sowie die Möglichkeiten, um Rechtsschutz nachzusuchen, keinen ausreichenden Schutz vor nachhaltigen Rechtsverletzungen hätten bieten können.
Die inzwischen in Kraft getretene Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung - LuftSiZÜV - vom 23. Mai 2007 (BGBl. I S. 947) führt ebenfalls auf keine andere Bewertung. § 1 LuftSiZÜV spricht zwar ausdrücklich die Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Luftfahrern nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG (nur) mit Aufnahme der Ausbildung, vor der Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 LuftVG oder vor der Anerkennung ausländischer Erlaubnisse an, soweit nicht zusätzlich die Erteilung von Zugangsberechtigungen für nicht allgemein zugängliche Bereiche in Rede steht. Für Altfällen ist daraus indes nichts Verbindliches geregelt zu folgern; denn die Verordnungsermächtigung des § 17 Abs. 1 LuftSiG erfasst ohnehin nur die Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung. Die inmitten stehende Frage, ob die Anforderung des § 4 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG bei Altlizenzen gilt, kann also nicht Gegenstand der Verordnung sein. Im Übrigen spricht die Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung selbst durchaus Sicherheitsüberprüfungen in Fällen bereits erteilter Lizenzen an. § 3 Abs. 5 LuftSiZÜV sieht nach erfolgter Zuverlässigkeitsüberprüfung ohne Ausnahme eine Wiederholungsprüfung vor und nach § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftSiZÜV sind bei Antragstellung Nachweise zur erteilten oder Angaben zur angestrebten Erlaubnis gefordert.
Schließlich stehen auch keine Ermessensfehler in Rede. Liegt - wie im Falle des Klägers - ein Widerrufsgrund vor, ist die Behörde gebunden. Ermessen hat sie nach § 4 Abs. 3 LuftVG nicht. Ein milderes Mittel stand der Beklagten ebenfalls nicht zur Verfügung. § 29 Abs. 1 bis 3 LuftVZO in der bis 30. Juni 2007 gültigen Fassung, der die Möglichkeit einer Beschränkung von Fluglizenzen oder das Ruhen der Erlaubnis auf Zeit vorsah, war nicht einschlägig. Es bestehen bereits Zweifel, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der Verordnungsgeber über § 32 Abs. 1 Nr. 4, Nr. 9a LuftVG überhaupt ermächtigt ist, abweichende Regelungen zu § 4 Abs. 3 LuftVG zu treffen. Jedenfalls betraf § 29 LuftVZO a.F. ohnehin nicht den vorliegenden Sachverhalt der fehlenden Feststellung nach § 7 LuftSiG durch die Luftsicherheitsbehörde.
Aus der unterschiedlichen Verwaltungspraxis der Luftfahrtbehörden einzelner Bundesländer bei nicht durchgeführter Zuverlässigkeitsüberprüfung in Altfällen kann eine Verletzung von Rechten des Klägers nicht abgeleitet werden. Es geht bei § 4 Abs. 3 LuftSiG - wie ausgeführt - um zwingende Rechtsfolgen, so dass ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG schon von daher ausscheidet.
Durchgreifende Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen, nach dem Vorstehenden die angefochtene Verfügung der Beklagten tragenden und damit entscheidungserheblichen gesetzlichen Grundlagen ergeben sich nicht. Sie sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar.
Die einschlägigen Vorschriften sind unbeschadet der fehlenden Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz zur Neuregelung der Luftsicherheitsaufgaben wirksam geworden. Dieses Gesetz enthält nach Überzeugung des Gerichts keine die Zustimmung des Bundesrates auslösenden Regelungen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2007 - 20 D 38/05. AK -.
Insbesondere werden den Ländern durch das Luftsicherheitsgesetz keine neuen Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung übertragen. Das betrifft gerade auch die hier in Streit stehende Ausdehnung der bereits in § 29d LuftVG a. F. vorgesehenen luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG. Ein in qualitativer Hinsicht relevanter Aufgabenzuwachs, der einer Zustimmung durch den Bundesrat nach Art. 87d Abs. 2 GG bedurft hätte, ist nicht erfolgt. Der gegenteiligen Einschätzung des Verwaltungsgerichts Darmstadt,
vgl. Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06 -,
vermag sich der Senat nicht anzuschließen.
Für Teilbereiche der den Ländern bereits wirksam übertragen gewesenen Aufgaben sind allein das luftsicherheitsrechtliche Instrumentarium erweitert und die materiell-rechtlichen Anforderungen verschärft worden. Damit verändert sich der den Ländern bereits übertragene Aufgabenbereich in qualitativer Hinsicht nicht. Die Änderungen führen allenfalls in quantitativer Hinsicht zu einem Mehraufwand bei der Bewältigung der übertragenen Aufgaben. Das betrifft die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer und die in diesem Zusammenhang erfolgten weiteren Regelungen ebenso, wie etwa die Einführung des Antragserfordernisses als (materielle)
Voraussetzung zur Einleitung der Zuverlässigkeitsüberprüfung, die Mitwirkung an Zuverlässigkeitsüberprüfungen ausländischer Stellen sowie die Verpflichtung zur gegenseitigen Unterrichtung der Luftsicherheitsbehörden. Auch insoweit geht es letztlich um materielle Vorgaben. Es werden nur ohnehin bestehende Verpflichtungen im Bereich der Behördenzusammenarbeit konkretisiert. Die Ermächtigung aus § 5 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG, wonach die Luftsicherheitsbehörde die Orte, an denen die Sicherheitskontrollen stattfinden, durch bewaffnete Polizeivollzugsbeamte schützen, die Sicherheitsbereiche des Flughafens bestreifen und gefährdete Flugzeuge durch bewaffnete Standposten sichern kann, führt ebenfalls auf keine anderen - neuen - Aufgaben. Auch insoweit wird allein das Instrumentarium der Behörden zur Verwirklichung der bereits den Ländern übertragenen Aufgaben erweitert. Bloße quantitative Erweiterungen aber bedürfen, wenn der Bundesrat - wie hier - der Aufgabenwahrnehmung schon früher zugestimmt hat, keiner erneuten Zustimmung durch den Bundesrat.
BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u. a. -, BVerfGE 75, 108.
Dabei macht es keinen Unterschied, ob es - wie in der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - um Einwirkungsrechte des Bundes in ländereigene Angelegenheiten oder - wie hier - um die Übertragung von Bundesaufgaben geht. Ein sachlicher Grund, warum - wie vom Verwaltungsgericht Darmstadt in dem bereits zitierten Vorlagebeschluss ausgeführt - im ersteren Fall die Einwilligung quantitative Veränderungen mit umfassen sollte, im Falle der Auftragsverwaltung demgegenüber aber nicht, ist nicht zu erkennen.
Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates ergibt sich auch nicht aus § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG. Danach können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Demgegenüber knüpfte der mit Zustimmung des Bundesrates ergangene § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG die Übernahme in Bundesverwaltung an einen Antrag des Landes. Die in der Neuregelung liegende Modifizierung der Befugnis des zuständigen Bundesinnenministeriums, Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden zurückzuholen, ist jedoch zu vernachlässigen. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
Beschluss vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198,
ist anerkannt, dass bei einer verfassungsrechtlichen Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden dürfen, die jederzeitige Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - Durchführung der Aufgabe in bundeseigener Verwaltung - möglich ist. Ob in Konsequenz hierzu die die Rücknahme von Aufgaben eröffnende Vorschrift schon keinen Zustimmungsbedarf nach Art. 87d Abs. 2 GG auslöst,
so etwa: Stettner, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 77 Rdnr. 14; im Ergebnis wohl auch: VG Franfurt, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, juris,
mag dahinstehen. Denn es liegt kein Fall einer zustimmungsbedürftigen Änderung des übertragenen Aufgabenbereichs vor, weil - auch unter Einbeziehung der mit der Zustimmungspflicht verfolgten Interessen der Länder - das bloße Absehen von der Antragsbindung der Rückübertragungsmöglichkeit zu keiner wesentlichen Verschiebung der Reichweite der
Aufgabenübertragung führt. Die Aufgabenübertragung, an die Art. 87d Abs. 2 GG den Zustimmungsbedarf knüpft, wird dadurch nicht wirklich neu gestaltet. Sie ist so von der Zustimmung des Bundesrats zur bisherigen gesetzlichen Ausgestaltung der Aufgabenübertragung abgedeckt.
Ein Zustimmungserfordernis ergibt sich schließlich nicht aus Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG. Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben greift nicht in die den Ländern zustehende Befugnis ein, Behörden einzurichten. So werden die Länder nicht etwa verpflichtet, für den Vollzug der Luftsicherheitsaufgaben eine neue Behörde zu errichten. Soweit geregelt wird, dass die Luftsicherheitsaufgaben durch die Luftsicherheitsbehörde wahrzunehmen sind (§ 2 LuftSiG), steht es den Ländern frei, vorhandene Behörden als Luftsicherheitsbehörden zu bestimmen. Bei dem Begriff der Luftsicherheitsbehörde geht es allein um eine funktionsbezogene Behördenbezeichnung. Das Luftsicherheitsgesetz gibt den Ländern nicht einmal vor, dass es nur eine Luftsicherheitsbehörde geben darf. Auch im Übrigen berühren die Neuregelungen nicht die durch Art. 85 Abs. 1 GG geschützte Organisationsgewalt der Länder. Insbesondere wird nicht etwa bestimmt, welchen näheren Aufgabenkreis die vom Land eingerichteten Luftsicherheitsbehörden jeweils haben sollen.
Soweit das Luftsicherheitsgesetz Regelungen mit Bezug zum Verwaltungsverfahren enthält, ist schon fraglich, ob Art. 85 Abs. 1 GG überhaupt einen Zustimmungsbedarf auslöst. Schließlich ist in der Vorschrift - anders als in Art. 84 Abs. 1 GG - hierzu ausdrücklich nichts gesagt. Ein Zustimmungsbedarf ließe sich allenfalls aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. Urteil vom 15. Juli 1969 - 2 BvF 1/64 -, BVerfGE 26, 338,
folgern, nach der Art. 85 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber auch die Kompetenz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens verleiht.
Zum Meinungsstand: VG Darmstadt, Beschluss vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06 -.
Jedenfalls enthält das Luftsicherheitsgesetz keine (neuen) Regelungen zum Verwaltungsverfahren. So ergibt etwa das vom Verwaltungsgericht Darmstadt in seinem Vorlagebeschluss in diesem Zusammenhang angeführte behördenbezogene Informations- und Beteilungssystem aus § 7 LuftSiG keine - über die allgemeine Verpflichtung zur Rechts- und Amtshilfe hinausgehenden - eigenständigen Verwaltungsverfahrensregelungen. Weitere Bestimmungen wie die über die Amtsverschwiegenheit und die Löschung von personengebunden Daten verbleiben im Bereich des materiellen Rechts. So begründet § 7 Abs. 11 LuftSiG materielle Ansprüche betroffener Dritter. Regelungen zum Verfahren der Zuverlässigkeitsüberprüfung selbst sind damit nicht verbunden. Sie sind in § 17 Abs. 1 LuftSiG vielmehr ausdrücklich einer Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates unterliegt, vorbehalten.
Die einschlägigen Neuregelungen genügen auch in materieller Hinsicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Bei dem nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i. V. m. § 7 LuftSiG geforderten Zuverlässigkeitsnachweis auf der Grundlage einer besonderen Zuverlässigkeitsüberprüfung handelt es sich um eine hinreichend durch Allgemeinwohlbelange veranlasste, den rechtsstaatlichen Anforderungen der Bestimmtheit und Klarheit genügende und zugleich verhältnismäßige Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Soweit im Zusammenhang mit der geforderten Zuverlässigkeitsüberprüfung Möglichkeiten zur Erhebung, Speicherung und Weiterverarbeitung personenbezogener Daten eröffnet sind, sind die besonderen Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) ergeben, beachtet. Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) ist für den Kläger schon vom Ansatz her nicht eröffnet; er hat die streitigen Lizenzen (zuletzt) nicht zu beruflichen Zwecken ausgenutzt. Im Übrigen beanspruchen die folgenden Erwägungen zu Art. 2 Abs. 1 GG im Ergebnis auch im Anwendungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG Geltung.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, verfolgt der Gesetzgeber mit dem Luftsicherheitsgesetz den legitimen Zweck des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen. Es sollen Sicherheitslücken geschlossen werden und ein besserer Schutz auch im Bereich von Kleinflughäfen und der allgemeinen Luftfahrt gewährleistet werden. Gegen die darin zum Ausdruck gelangte Einschätzung und Bewertung des Gefährdungspotentials von Luftfahrern ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Die vom Kläger in diesem Zusammenhang angebrachten Bedenken greifen zu kurz. Insbesondere ist den gegenteiligen Einschätzungen einzelner Ländervertreter im Bundesrat oder Vertretern anderer Stellen zur Gefahrenlage und zum gesetzgeberischen Handlungsbedarf kein entscheidendes Gewicht beizumessen. Denn dem Gesetzgeber steht bei der Bewertung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die ihrer Verhinderung und Bewältigung dienen sollen, ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Dieser Spielraum ist erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die getroffenen Maßnahmen abgeben können.
BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141.
Davon, dass der Gesetzgeber, diesen Gestaltungsspielraum überzogen hätte, kann insbesondere mit Blick auf den Rang der geschützten Rechtsgüter - Leib und Leben Dritter - und die erheblichen Folgen bei Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs für diese Rechtsgüter nicht ernsthaft die Rede sein. Das betrifft sowohl die Einschätzung der Bedeutung des Gefährdungspotentials, welches von Luftfahrern von Luftfahrzeugen gemäß § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 LuftVG ausgeht als auch die Frage nach der Eignung und Erforderlichkeit der ergriffenen Maßnahmen.
Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 27. März 2006 - 20 B 1985/05 - ausgeführt hat, ist es insbesondere nicht verfehlt, im gesetzgeberischen Ausgleich von staatlicher Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG und Freiheit der Entfaltung des Einzelnen mit Blick auf die Möglichkeiten eines Piloten, auch die eines Piloten für Motorsegler, luftsicherheitsrechtliche Anforderungen vorsätzlich selbst oder durch Manipulation Dritter außer Acht zu lassen, von einem relevanten Gefährdungspotential auszugehen, das ebenso eine Überprüfung erfordert wie das Gefährdungspotential derjenigen, die in nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens tätig sind und für die eine entsprechende Überprüfung seit langem vorgesehen ist (§ 29d LuftVG a. F.). Das geringe Gewicht und die begrenzte Reichweite von Motorseglern führen ebenso wenig auf eine andere Bewertung wie der Umstand, dass die in den allgemein zugänglichen Bereichen Beschäftigten gegebenenfalls leichtere Zugriffsmöglichkeiten auf große Verkehrsmaschinen haben bzw. Dritten vermitteln können, so dass bei einem Außerachtlassen der Anforderungen an den Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs im Einzelfall extreme Schadensszenarien naheliegen. Der Schluss auf ein deshalb zu vernachlässigendes Gefährdungspotential bei Motorseglern ist angesichts der Betriebsgefahr, die von Motorseglern ohnehin ausgeht, und der verbleibenden Einwirkungsmöglichkeiten von Privatpiloten auf die Belange der Sicherheit des Flugverkehrs nicht zwingend. Zudem ist das Erfordernis der (persönlichen) Zuverlässigkeit für Tätigkeiten als Pilot im Luftverkehr seit jeher anerkannt und gesetzlich fixiert (vgl. insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 3 LuftVG). Im gesteigerten Bewusstwerden von Nähe und Grad des Gefährdungspotentials hat der Normgeber lediglich weitergreifend und strenger ausgeformt, was in allgemeinerer Weise bereits galt. Dabei hat er auch durchaus nach gesehenen Risiken differenziert, etwa zwischen den verschiedenen Pilotenlizenzen (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG).
Entgegen dem Verständnis des Klägers ist das Verlangen eines Zuverlässigkeitsnachweises nicht mit einem individuellen Terrorismusverdacht gegenüber allen Piloten verbunden. Vielmehr geht es um einen vorbeugenden ordnungsrechtlichen Erlaubnistatbestand. Wie in anderen ordnungsrechtlichen Zusammenhängen - etwa im Gewerberecht - geht es allein darum, eine Tätigkeit, der ein abstraktes Gefährdungspotential zugeordnet wird, eben wegen dieses abstrakten Gefährdungspotentials von persönlichen Charaktereigenschaften abhängig zu machen und hierauf bezogen eine besonders ausgestaltete Überprüfung zu fordern.
Den rechtsstaatlichen Anforderungen der Bestimmtheit und Klarheit einer gesetzlichen Ermächtigung ist unbeschadet des anfänglichen Fehlens einer Verordnung, die nähere Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung regelt, genügt. Insbesondere bleibt hinreichend deutlich, unter welchen Voraussetzungen die Erlaubnis für die Tätigkeit eines Piloten zu erteilen bzw. zu widerrufen ist. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG zielt -- wie bereits ausgeführt - auf den Nachweis in einer Bescheinigung der Luftsicherheitsbehörde, dass bei Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nicht verblieben sind. Dies lässt sich, wie die vorstehenden Ausführungen belegen, ohne weiteres durch Auslegung ermitteln. Auch die Vorgaben zur Zuverlässigkeitsüberprüfung in § 7 LuftSiG lassen hinreichend klar erkennen, in welchen Fällen die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit zu bescheinigen ist. Einer weitergehenden gesetzlichen Ausgestaltung der Kriterien, nach denen sich beurteilt, in welchen Fällen Zweifel verbleiben, bedurfte es nicht. Insbesondere schadet es nicht, dass keine Fallbeispiele statuiert sind. Der Begriff der persönlichen Zuverlässigkeit zur Vermeidung eines Gefahrenpotentials ist ein Rechtsbegriff, der zwar der Konkretisierung bedarf. Er lässt sich indes anhand gängiger juristischer Auslegungsmethoden unter Einbeziehung insbesondere der Zielsetzung des Gesetzes und einschlägiger Rechtsprechung zum Begriff der Zuverlässigkeit in anderen ordnungsrechtlichen Zusammenhängen hinreichend präzisieren. Entsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht bezogen auf die in § 29d LuftVG a.F. geregelte Überprüfung von Personen, die in nicht allgemein zugänglichen Bereichen von Verkehrsflughäfen tätig werden wollen, trotz Unwirksamkeit der in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV vom 8. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2625, geändert durch Art. 19a des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom 9. Januar 2002, BGBl. I S. 361) angeordneten Regelvermutungstatbestände und Fehlens anderweitiger konkretisierender Vorgaben zur Zuverlässigkeit keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeitsüberprüfung geäußert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, a. a. O.
Gemessen am Zweck des Luftsicherheitsgesetzes erschließt sich insbesondere, dass zuverlässig in luftsicherheitsrechtlicher Hinsicht nur derjenige ist, der die Gewähr dafür bietet, das ihm Mögliche zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, BVerwGE 121, 257.
Mit Blick auf die in Rede stehenden Rechtsgüter ist ein strenger Maßstab anzulegen und ist die Zuverlässigkeit schon dann zu verneinen, wenn bei der erforderlichen Einzelfallbetrachtung geringe Zweifel verbleiben (§ 7 Abs. 6 LuftSiG). Diese müssen freilich über eine vage Verdächtigung hinausgehen und sich auf eine hinreichende Tatsachengrundlage stützen. Das ergibt sich schon aus rechtsstaatlichen Erwägungen. Es müssen sachlich fundierte Anknüpfungspunkte für ein objektives Gefährdungspotential des Betroffenen sprechen. An Hand dieser Maßstäbe hat die zuständige Luftsicherheitsbehörde zu entscheiden, ob die im Einzelfall begehrte Feststellung getroffen werden kann. Ein Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Gewichtung vorliegender Erkenntnisse steht der Luftsicherheitsbehörde dabei nicht zu. Ihre Entscheidung ist vielmehr gerichtlich voll überprüfbar. Der Fall liegt nicht anders als bei Gewerbeuntersagungen sowie bei Erteilung bzw. Widerruf von personengebundenen Konzessionen.
So schon zu § 29d LuftVG: BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, a. a. O.
Den Anforderungen, die aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgen, ist genügt. Die vorgesehene Zuverlässigkeitsüberprüfung ist geeignet und auch erforderlich, den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs soweit als möglich zu sichern. Dazu reicht es, dass die angegriffene Maßnahme den gewünschten Erfolg fördert und jedenfalls einen Beitrag zur Zielerreichung leistet. Deshalb ist es unbedenklich, dass Sicherheitslücken verbleiben, insbesondere diejenigen nicht erreicht werden, die mit einer ausländischen oder ohne jede Lizenz am Luftverkehr über Deutschland teilnehmen.
Die Forderung eines Zuverlässigkeitsnachweises entspricht auch dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Bei der Gesamtabwägung zwischen Schwere des Eingriffs und dem bereits herausgestellten Gewicht der der Zuverlässigkeitsüberprüfung zugeordneten Gemeinwohlinteressen ist die Grenze des Zumutbaren nicht überschritten. Die gesetzlichen Vorgaben gehen auf eine generalisierende - nicht zu beanstandende - Risikobewertung zurück und berücksichtigen die besondere Sensibilität des Luftverkehrs und das Ausmaß der möglichen Folgen bei einem Eingriff in denselben. Dies gilt auch für Piloten, die bei Einführung der Anforderungen aus § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG bereits Inhaber einer Lizenz waren. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen ein entsprechendes Anwachsen der Widerrufsbefugnis, wenn die erforderliche Zuverlässigkeitsbescheinigung nicht vorgelegt wird, ergeben sich nicht. Das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerte Vertrauensschutzgebot ist nicht verletzt. Gefordert ist eine Gesamtabwägung der berührten Interessen. Eine echte Rückwirkung steht ohnehin nicht in Rede, da nicht gestaltend in einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt eingegriffen wird; die mit den geänderten Regelungen verbundenen Rechtsfolgen können und sollen erst nach dem Inkrafttreten der Neuregelungen eintreten. Das gilt namentlich auch im Hinblick auf das Anwachsen der Widerrufsbefugnis aus § 4 Abs. 3 LuftVG. Mit Blick auf die Bedeutung, die der Gesetzgeber dem Anliegen des Gemeinwohls beigemessen hat, ist nichts dagegen zu erinnern, dass er das Interesse bereits tätiger Piloten daran, sich für die Dauer der Gültigkeit ihrer Lizenzen keiner gesonderten Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG unterziehen zu müssen, als nachrangig bewertet hat. Dabei ist nicht danach zu unterscheiden, ob die Nichtvorlage der nach neuem Recht für den Erhalt einer Lizenz geforderten Zuverlässigkeitsfeststellung durch die Luftsicherheitsbehörde darauf beruht, dass der Betreffende - wie der Kläger - sich eines Antrages auf Durchführung der Überprüfung enthalten hat oder in einem durchgeführten Verfahren in Tatsachen begründete Anknüpfungspunkte für verbleibende Zuverlässigkeitszweifel offenbar geworden sind. Eine Ausnahme für Inhaber von Altlizenzen liefe - wie bereits oben im Zusammenhang mit der Auslegung von § 4 Abs. 3 LuftVG ausgeführt - in jedem Falle dem legitimen Zweck der Neuregelung und der ihr zugrunde liegenden Gefahreneinschätzung zuwider. Es geht darum, ein gesehenes Sicherheitsrisiko durch eine Überprüfung abzusichern, ob der Betreffende die ausreichende Gewähr bietet, das ihm Mögliche zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun. Vergleichbar gewichtige oder gar überwiegende Interessen auf Seiten der Inhaber von Lizenzen, die aufgrund bisheriger Rechtslage erteilt worden sind und die der Gesetzgeber zwingend hätte berücksichtigen müssen, sind demgegenüber nicht ersichtlich. Der Gesetzgeber darf in Ausübung des ihm zustehenden Entscheidungsspielraums jederzeit die Anforderungen an den Umgang mit Fluggeräten zur Erfüllung des ihm obliegenden Schutzauftrages aus Art. 2 Abs. 2 GG verschärfen. Der Sache nach wird von den Inhabern von Altlizenzen nur das abverlangt, was bei Neuerteilung oder Verlängerung von Lizenzen selbstverständlich gilt.
Der Umstand, dass Inhaber ausländischer Lizenzen nicht erfasst werden, ist ebenso unerheblich wie der Umstand, dass nicht auch weitere Bevölkerungsgruppen bei erlaubnispflichtigen Tätigkeiten, wie etwa Kraftfahrzeugführer, einer besonderen Überprüfung unter dem Aspekt der Abwehr terroristischer Angriff unterliegen. Die Regelungen in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG und § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG werden dadurch nicht etwa inkonsequent. Der Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist gewahrt. Im Falle einer ausländischen Lizenz ist bereits die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers nicht eröffnet. In den Fällen anderweitiger erlaubnispflichtiger Tätigkeiten - wie dem Führen von Kraftfahrzeugen - liegt dem eine ohne weiteres nachvollziehbare unterschiedliche Einschätzung der Gefahrenlage für jene Lebensbereiche zugrunde.
Soweit im Zusammenhang mit der geforderten Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG Möglichkeiten zur Erhebung, Speicherung und Weiterverarbeitung personenbezogener Daten eröffnet sind, ergeben sich ebenfalls keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die in § 6 und § 7 LuftSiG getroffenen Regelungen genügen den besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) ergeben. Dieses Recht umfasst den Schutz gegen die unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe personenbezogener Daten. Beschränkungen bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die zum einen die gebotene Normenbestimmtheit und Normenklarheit aufweisen und zum anderen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen muss.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 und 1 BvR 1254/07 -, m. w. N., juris.
Diesen Anforderungen ist hier genügt.
§ 7 Abs. 7, Abs. 9 und Abs. 11 LuftSiG legen (noch) hinreichend klar fest, welche Daten in welchem Umfang und zeitlichen Rahmen gespeichert werden dürfen. In Abs. 7 geht es um die nach Abs. 3 und 4 erhobenen Daten. In Abs. 9 Satz 2 ist auch hinreichend gekennzeichnet, welche Daten die zum nachträglichen Bericht aufgerufenen Stellen speichern dürfen.
Unverhältnismäßige Beeinträchtigungen sind bei der gebotenen generalisierenden Betrachtung nicht zu befürchten. Dabei ist insbesondere einzustellen, dass die persönlichen Daten des Privatflugzeugführers nicht zwangsweise oder gar verdeckt von der Luftsicherheitsbehörde erhoben werden, sondern die Datenerhebung von der vorherigen persönlichen Entscheidung des Betroffenen abhängt, einer aus präventiven Gründen erlaubnispflichtigen Tätigkeit, hier der Tätigkeit eines Luftfahrzeugführers, (weiter) nachgehen zu wollen. Die mit der Ausgestaltung als Antragsverfahren für den Betroffenen verbundenen Aufwendungen sind zu vernachlässigen. Zugleich bestehen umfängliche Unterrichtungspflichten sowie korrespondierende Auskunftsrechte und verbleiben Rechtsschutzmöglichkeiten im Falle des Streites über die Behandlung von Daten im Einzelfall. Hierdurch relativiert sich das Gewicht der Betroffenheiten entscheidend. Zudem geht es um die Abklärung eines konkreten Gefährdungspotentials aus Anlass einer beabsichtigten (weiteren) Tätigkeit als Pilot, der nach der - wie bereits ausgeführt - verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung des Gesetzgebers abstrakt gesehen ein besonderes Gefährdungspotential zuzuordnen ist. Darin liegt zugleich auch der entscheidende Unterschied zu den Fallkonstellationen, über die das Bundesverfassungsgericht in den vom Kläger herangezogenen Entscheidungen zur sog. Rasterfahndung und zur Kennzeichenerfassung -
Beschluss vom 4. April 2006 - 1 BvR 518/02 -, BVerfGE 115, 320, und Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 und 1 BvR 1254/07 -, juris -
zu entscheiden hatte.
Auch das gegenüber vergleichbaren Regelungen im Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) weitergehende Prüfungsprogramm, dem eine höhere Eingriffsintensität beigemessen werden mag, ist mit den besonderen Sicherheitsbelangen des Luftverkehrs und dem möglichen Schadensausmaß von Eingriffen in dessen Sicherheit für höchste Rechtsgüter hinreichend veranlasst. Dies betrifft die begrenzte Gültigkeit der Überprüfung ebenso wie die statuierte Nachberichtspflicht der beteiligten Stellen. Entsprechendes gilt auch für die im Gesetz angelegte Möglichkeit, Erkundigungen beim derzeitigen Arbeitgeber einzuholen. Die Befürchtung des Klägers, im Einzelfall könne es gerade im Zusammenhang mit der Nachberichtspflicht zu Unklarheiten darüber kommen, ob ein bestimmter Vorfall berichtsrelevant ist, ist unbeachtlich. Auch im gegebenen Zusammenhang bestand keine Notwendigkeit für den Gesetzgeber, Fallbeispiele zu konkretisieren. Dies gilt namentlich auch vor dem Hintergrund der bestehenden Verpflichtung der Luftsicherheitsbehörde auf rechtmäßiges Handeln. So unterliegt es ihrer Kompetenz und Verantwortung, die Informationen, die ihr zur Kenntnis gelangen, anhand der bereits aufgezeigten Auslegungskriterien unter Einbeziehung des Zwecks der Sicherheitsüberprüfung auf ihre Relevanz hin zu überprüfen und gegebenenfalls haltlose Verdächtigungen zurückzuweisen. Bei Streit im Einzelfall ist es dem Betroffenen zuzumuten, sich derjenigen Rechtsmittel zu bedienen, die die Rechtsordnung zur Überprüfung behördlichen Handelns vorsieht.
Bieten die streitigen Regelungen eine verfassungsmäßige Grundlage für die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten im Zusammenhang mit der Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG, ergibt sich im Übrigen auch keine Kollision mit den Anforderungen für die Datenerhebung aus § 4, § 4a BDSG bzw. § 4 Abs. 1 DSG NRW.
Gegen die gerügte Möglichkeit der Luftsicherheitsbehörde, Daten an die Luftfahrtbehörde zu übermitteln, wie sie nunmehr ausdrücklich in der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsverordnung geregelt ist, ist ebenfalls nichts einzuwenden. Sie ist notwendige Konsequenz der durch § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG eingeführten Zweigliedrigkeit der Zuverlässigkeitsüberprüfung von Bewerbern um/Inhabern von Pilotenlizenzen. Hierin ist insbesondere eine unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ausreichende gesetzliche Verankerung für die eventuelle Weiterleitung der Daten zu sehen.
Eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit, Weiteres zur Absicherung der Interessen der Betroffenen gesetzlich zu konkretisieren, ist nach alledem nicht festzustellen. Entsprechend ist nichts dagegen zu erinnern, dass der Gesetzgeber die Regelung weiterer Einzelheiten der Überprüfung nach § 17 Abs. 1
LuftSiG auf die Verordnungsebene verlagert hat und vor Erlass einer solchen Verordnung auf allgemeine Verfahrensregelungen und -grundsätze zurückgegriffen werden musste.
Soweit der Kläger die eröffnete Möglichkeit, Erkenntnisse aus noch nicht abgeschlossenen staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren zu ziehen, namentlich unter dem Gesichtspunkt der Unschuldsvermutung rügt, verkennt er, dass der Anwendungsbereich der einschlägigen Regelungen Art. 25 GG i. V. m. Art. 6 Abs. 2 EMRK nicht eröffnet ist. Denn vorliegend geht es um die Abklärung einer objektiven Gefahrenlage und nicht um die Frage der Schuldfeststellung und Sanktionierung strafbewehrten Handelns. Diese erfordert eine eigene tatsächliche Würdigung derjenigen Umstände, die Anlass zu dem Ermittlungsverfahren gegeben haben, und der bisherigen staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsergebnisse auf ihren Aussagewert für die aufgeworfene Frage, ob Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit verbleiben.
Vgl. zur Berücksichtigung nach § 153a StPO eingestellter Strafverfahren: BVerwG, Beschluss vom 14. Februar 1996 - 1 B 134.95 -, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 75.
Schließlich führt auch die Zweigliedrigkeit der Prüfung der Zuverlässigkeit für Luftfahrer zu keinen unverhältnismäßigen Belastungen. Die gestufte Prüfung hat ihren hinreichend sachlichen Grund in der besonderen Sachnähe der Luftsicherheitsbehörde zu der aufgeworfenen Frage nach der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit und ihre entsprechende Einbindung bei der Überprüfung der in § 7 Abs. 1 LuftSiG ansonsten aufgeführten Personengruppen. Mit Blick darauf ist den Luftfahrern zuzumuten, erforderliche Mehrkosten selbst tragen und notfalls jeweils Rechtsschutz in Anspruch nehmen zu müssen.
Die für den Widerruf der Lizenzen einschlägigen Rechtsgrundlagen sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Das gilt namentlich für die im Wesentlichen am 19. Januar 2003 in Kraft getretenen Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. L 355 vom 30. Dezember 2002, S. 1, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 vom 29. April 2004, berichtigte Fassung: ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 3) und die Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 zur Festlegung einer Gemeinsamen Definition der sensiblen Teile der Sicherheitsbereiche auf Flughäfen (ABl. L 221 vom 21. Juni 2004, S. 6). Diese sehen eine Erweiterung der luftsicherheitsrechtlichen Überprüfung auf den Personenkreis der Luftfahrer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG und entsprechende Flugschüler zwar nicht ausdrücklich vor. Sie stellen aber auch keinen abschließenden Maßnahmenkatalog auf. Vielmehr steht es den Ländern nach diesen Verordnungen frei, zur Abwehr der Gefahren für die Luftsicherheit Maßnahmen zu ergreifen, die unter Einhaltung des Gemeinschaftsrechtes strenger sind als die nach EG-Recht vorgesehenen Maßnahmen (vgl. insbesondere Art. 6 Verordnung (EG) Nr. 2320/2002). Schon deshalb ist auch dem Umstand, dass die Kommission in Bezug auf Luftfahrer i. S. d. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG keinen Handlungsbedarf für europäische Regelungen sieht, nicht die vom Kläger gesehene Indizwirkung dafür beizumessen, dass den deutschen Regelungen eine haltlose Gefahreneinschätzung zugrunde liegt.
Gemeinschaftsrechtliche Grundfreiheiten von Lizenzbewerbern bzw. Lizenzinhabern werden nicht verletzt. Insbesondere liegt kein Fall einer gemeinschaftsrechtswidrigen Diskriminierung vor. Die streitigen Regelungen betreffen die Erteilung deutscher Lizenzen. Die Anforderungen an die persönliche Zuverlässigkeit des Lizenzbewerbes bzw. Lizenzinhabers gilt unabhängig von der Staatsangehörigkeit. Der Umstand, dass Inhaber ausländischer Lizenzen von der streitigen Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht betroffen sind, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Die Erwägungen des Klägers zur sog. Inländerdiskriminierung greifen zu kurz. Mit diesem Schlagwort wird im Kern ein sogenannter reiner Binnensachverhalt problematisiert, der einen von der Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten ausgenommenen Bereich darstellt. Nur ausnahmsweise, wenn zugleich direkt oder indirekt grenzübergreifende Bewegungen bzw. ein anderer Auslandsbezug regelnd erfasst wird, kann etwas anderes gelten.
Vgl. hierzu allgemein; EuGH, Urteile vom 27. September 1988 - Rs. C-81/87, Slg. 1988, 5483, und vom 6. Oktober 1981 - Rs. C-246/80 -, Slg. 1981, 2311.
Daran fehlt es hier. Regelungen zu ausländischen Lizenzen enthalten die streitigen Bestimmungen nicht. Auch ist es danach Inhabern deutscher Lizenzen unverändert möglich, ausländische Lizenzen zu erwerben und im entsprechenden Umfang wie ausländische Inhaber ausländischer Lizenzen am Luftverkehr in Deutschland teilzunehmen.
Der angefochtene Bescheid ist auch mit seinen übrigen Regelungen rechtmäßig. Rechtsgrundlage für das Herausgabeverlangen ist die Regelung des § 52 Satz 1 VwVfG NRW. Zumal nachdem dem Kläger ein Luftfahrerschein ohne die Eintragung der zu Recht widerrufenen Berechtigungen für Motorsegler ausgestellt worden war, bestand kein Grund mehr, ihm den Besitz des 2003 ausgestellten Luftfahrerscheins zu belassen.
Schließlich entspricht auch die Festsetzung der Kosten in dem angefochtenen Bescheid auf 30, € den gesetzlichen Vorgaben (vgl. Abschnitt IV Nr. 1 i. V. m. Abschnitt VII Nr. 38 des Gebührenverzeichnisses zur LuftKostV). Da es vorliegend nicht um Kosten aus Anlass einer Zuverlässigkeitsüberprüfung geht, sondern um solche aus Anlass einer Amtshandlung nach dem LuftVG - hier Widerruf einer Luftfahrerlizenz - ist es auch unerheblich, dass im Zeitpunkt der Kostenfestsetzung eine Verordnung nach § 17 Abs. 2 LuftSiG über die Kostentragung bei Zuverlässigkeitsüberprüfungen noch nicht erlassen war.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision wird zugelassen. Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen in Bezug auf die Frage vor, ob mit der Erweiterung der Erteilungsvoraussetzung durch § 4 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i. V. m. § 7 LuftSiG zugleich die Befugnis nach § 4 Abs. 3 LuftVG angewachsen ist, bereits zuvor erteilte Luftfahrerlizenzen zu widerrufen, wenn der Luftfahrer die neu geforderte Entscheidung über seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit auf der Grundlage einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht herbeiführt. Dies gilt zumal vor dem Hintergrund, dass das OVG Berlin-Brandenburg - wenngleich nur in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - unter näherer Begründung einen von den hier tragenden Erwägungen abweichenden Standpunkt vertreten hat. Erwägungen zur fehlenden grundsätzlichen Bedeutung von Übergangsrecht greifen angesichts der zeitlichen Reichweite der vorliegend denkbaren Konstellationen nicht.

VK Bund , Beschluss vom 30. May 2008 – VK 1-48/08

Zum Sachverhalt
Die Antragsgegnerin (Ag) beabsichtigte, die Baumaßnahme „... - Vergabe-Nr.: ...“ im Rahmen eines nichtoffenen Verfahrens zu vergeben. Dazu ließ sie im Mai 2006 von den Architekten ... sowie den Fachplanungsbüros ... und Ingenieurbüro ... auf der Grundlage der DIN 276 eine Kostenberechnung durchführen. Die Kostenberechnung (Stand: 11. Mai 2006) ergab eine Gesamtkostensumme von ... Euro. Die Kostenberechnung wurde durch den Bereich „Bauprojekte Facility Management“ der Ag. unter dem 20. Juli 2006 geprüft. Nach dem Prüfungsbericht war die Kostenberechnung im Ergebnis transparent, logisch und nachvollziehbar und wurde freigegeben. Im Einzelnen wurde die Kostenberechnung nach den formalen und inhaltlichen Anforderungen der DIN 276 geprüft; zudem wurden die einzelnen Kostenansätze (nach Mengenansatz und Einheitspreis) überprüft und schließlich eine objektübergreifenden Plausibilitätsprüfung angestellt.
Im Mai 2007 schrieb die Ag. die Baumaßnahme im nicht offenen Verfahren europaweit aus. Zuvor war im März 2007 eine entsprechende Vorinformation europaweit bekannt gemacht worden.
Die Antragstellerin (Ast.) und fünf weitere Unternehmen bewarben sich um die Teilnahme am Vergabeverfahren. Jeweils mit Schreiben vom 12. Juli 2007 informierte die Ag. fünf Bewerber - darunter die Ast. - darüber, dass sie beabsichtige, den jeweiligen Bewerber zur Abgabe eines Angebotes aufzufordern, und kündigte den Versand der Verdingungsunterlagen für voraussichtlich die 36. Kalenderwoche 2007 an.
VK Bund: Baumaßnahmen auf Flughäfen: Beurteilung außerhalb des Vergaberechts(ZfBR 2008, 603)
Unter dem 18. Oktober 2007 forderte die Ag. die fünf ausgewählten Bewerber (einschließlich der ASt) zur Angebotsabgabe auf und übersandte die Verdingungsunterlagen. Der Eröffnungstermin wurde auf den 14. Dezember 2007, 10:00 Uhr, festgelegt.
In den Verdingungsunterlagen heißt es in den formularmäßigen Besonderen Vertragsbedingungen unter Ziffer 8:
„Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG
Sofern die Fachkräfte des Bieters in sicherheitsrelevanten Bereichen der ... eingesetzt werden sollen, muss vor Arbeitsaufnahme bei der ... die Überprüfung der Firmenmitarbeiter nach § 7 LuftSiG erfolgt sein.
( ) Die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG ist notwendig, das Personal arbeitet in sicherheitsrelevanten Bereichen der ....
WICHTIG! Bitte beachten Sie hierzu Anlage B 3 b.
(x) Die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG ist nicht notwendig.
In der Leistungsbeschreibung heißt es u.a. im Ordner 0 (Vorbemerkungen, Vertragsbedingungen) im Abschnitt „Allgemeine Hinweise“ unter der Überschrift „Erschließung der Baustelle während der Baudurchführung“:
„Das Baufeld und die Baustelleneinrichtungsfläche befinden sich auf einem Gelände im Norden des Flughafens ..., südlich des Airport Ringes im Vorfeldbereich gem. §§ 8 und 9 LuftSiG (siehe Lageplan).
Der Auftragnehmer hat sich vor Befahren der Baustelle an der zentralen Baustellenanmeldung (...) anzumelden und registrieren zu lassen. ...
Die Baufahrzeuge werden Flugbetriebsflächen befahren oder queren. ... Der gesicherte Vorfeldbereich kann erst nach vorheriger 100%-iger Personen- und Warenkontrolle betreten bzw. befahren werden. Entsprechende Berechtigungen sind frühzeitig über den AG bei der Ausweisstelle der ... zu beantragen. ...“
Unter der Überschrift „Flughafenbenutzungsordnung“ ist zudem Folgendes ausgeführt:
„Die Bestimmungen der Flughafenbenutzungsordnung sind zu beachten. Insbesondere gelten die nachfolgenden Regelungen für den „nicht allgemein zugänglichen Bereich“. Die Arbeiten sind im „nicht allgemein zugänglichen Bereich“ des Flughafens ...durchzuführen. Alle Personen, die diesen Bereich betreten müssen, sind verpflichtet, einen Berechtigungsausweis sichtbar zu tragen.
Der AN muss hierfür von allen vorgesehenen Beschäftigten zur Ausstellung der Berechtigungsausweise folgende Daten mindestens 6 Wochen vor Arbeitsbeginn bei der Flughafengesellschaft schriftlich einreichen: ...
Die Ausweise werden von der ... ausgestellt, soweit im Einzelfall behördlicherseits keine Bedenken geltend gemacht werden und müssen nach Beendigung der Tätigkeit oder mit Fristablauf zurückgegeben werden. ...“
Im Leistungsverzeichnis ist u.a. nach den Ordnungsziffern (OZ) 7.1.1.140 und 7.1.1.150 vorgesehen, dass ein Bauzaun um Baufeld und Baustelleneinrichtungsfläche aufgestellt wird. Unter OZ 7.1.1.155 ist zudem vorgesehen, dass ein „1-reihiger Stahlgitterdraht-Mobilzaun zum Vorfeld“ zu liefern und nach Anweisung der Objektüberwachung aufzustellen und zu montieren ist. Die betreffende OZ enthält zum einen Ausführungen und eine Skizze zur Bauweise des Baustellenvorfeldzauns, aus denen sich u.a. ergibt, dass durch Verschweißen oder Sicherheitsverschraubungen der einzelnen Zaunelemente ein Durchbrechen des Zaunes und durch Übersteigsicherung und Unterkriechschutz ein Überwinden des Zauns verhindert werden soll; nach der Ausführungsskizze steht der Zaun zwischen dem Vorfeld und dem Baufeld oder Betriebsbereich. Daneben enthält die betreffende OZ noch folgende Angaben:
„Aufstellort: entlang der gesamten Ostseite (Baufeld einschl. Baustelleneinrichtungsfläche zzgl. Südseite Baustelleneinrichtungsfläche).
Hinweis:
Vor Ausführungsbeginn ist die Ausführungsart und der Verlauf des Bauzauns mit der Airport Security abzustimmen.
Nach Fertigstellung muss eine Abnahme mit der Aufsichtsbehörde gem. § 8 LuftSiG und ASM-WA/Sicherheitsplanung durchgeführt werden, erst dann darf ein evtl. erforderlicher Rückbau und/oder Öffnung von bestehenden Zäunen/Vorfeldgrenzen erfolgen.“
In der Unterlage „Ausweisordnung und Zugangsregularien“ des Flughafenbetreibers, die Bestandteil der Verdingungsunterlagen war, heißt es u.a.:
„4.2.2 Sensible Teile der Sicherheitsbereiche, Roll- und Vorfeld (Ausweisfarbe rot) Als sensible Teile der Sicherheitsbereiche (...) werden die Flugbetriebsflächen (Vorfeld, Rollfeld) bezeichnet. Es handelt sich zugleich um sicherheitsempfindliche Bereiche. Vorfeldbereich ... Vor der Ausstellung eines Ausweises rot ist eine Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich. ...“
Mit Schreiben vom 19. November 2007 teilte ein aufgeforderter Bewerber der Ag. mit, dass er kein Angebot abgeben werde. Mit E-Mail vom 27. November 2007 verlängerte die Ag. gegenüber den vier verbleibenden Bewerbern (einschließlich der Ast.) die Angebotsfrist bis zum 8. Januar 2008, 10:00 Uhr.
Die Ast. und die drei weiteren Bewerber gaben fristgerecht ein Angebot ab. Die Nettoangebotssumme der Ast. betrug ... Euro, rechnerisch geprüft ... Euro; die Ast. belegte damit - gemessen am Preis - den zweiten Rang. Das Angebot des preislich günstigsten Bieters mit einer Nettoangebotssumme von ... Euro enthielt nicht alle Titel, worauf im Anschreiben hingewiesen wurde.
Die Ag. teilte dem preislich günstigsten Bieter mit Schreiben vom 18. Januar 2008 mit, dass sein Angebot ausgeschlossen werde. Mit Telefax vom selben Tage bat die Ag. die verbleibenden drei Bieter (unter ihnen die ASt) um Verlängerung der Bindefrist ihrer Angebote bis zum 16. Mai 2008 und Einverständniserklärung zu neuen - mit dem Telefax mitgeteilten - pönalisierten Vertragsterminen. Mit Telefax vom 5. Februar 2008 korrigierte die Ag. ihr Telefax vom 18. Januar 2008 hinsichtlich der mitgeteilten Termine und bat erneut um Verlängerung der Bindefrist bis zum 16. Mai 2008 mit den veränderten pönalisierten Vertragsterminen. Die Ast. und die anderen beiden Bieter bestätigten die Bindefristverlängerung und die geänderten pönalisierten Vertragstermine.
Am 29. Januar führte die Ag. mit der Ast. ein Gespräch, in dem das Angebot der Ast. gewerkeweise durchgesprochen wurde und daneben auch Möglichkeiten diskutiert wurden, den Angebotspreis zu reduzieren. Die Ast. teilte daraufhin der Ag. mit Schreiben vom 4. Februar 2008 mit, dass unter Berücksichtigung verschiedener Optionen sich ein verringerter Angebotspreis von ... Euro ergebe.
Ausweislich des Vergabevermerks prüfte die Ag. im Folgenden eine Aufhebung gemäß § 26 Nr. 1 lit. c VOB/A aus wirtschaftlichen Erwägungen aufgrund einer Differenz zwischen Kostenberechnung und niedrigstem Angebotswert von mehr als 60 %.
Mit Schreiben vom 22. Februar 2008, einem Freitag, teilte die Ag den Bietern mit, dass sie das Vergabeverfahren gemäß § 26 Nr. 1 lit. c VOB/A aufhebe, und kündigte an, dass sie gemäß § 3a Nr. 6 VOB/A als nächsten Schritt ein Verhandlungsverfahren eröffnen werde, bei dem alle Bieter aus dem vorausgegangenen Verfahren einbezogen würden; voraussichtlich Mitte März 2008 würden die Bieter eine erneute Angebotsaufforderung mit den entsprechenden Verdingungsunterlagen erhalten.
Mit Schreiben vom 26. Februar 2008 rügte die Ast. mit Verweis auf § 107 Abs. 3 GWB die Aufhebung der Ausschreibung sowie die beabsichtigte Durchführung eines Verhandlungsverfahrens als vergaberechtswidrig. Eine nachprüfbare Begründung oder eine Klärung zu den Ursachen und Details hinsichtlich der Aufhebung des nichtoffenen Verfahrens und des beabsichtigten Verhandlungsverfahrens könne dem Schreiben vom 22. Februar 2008 nicht entnommen werden. Für den Fall, dass die Ag der Rüge nicht bis zum 3. März 2008, 14:00 Uhr, abhelfe oder nicht bis dahin das
Vorliegen eines Aufhebungsgrundes nachweise, behalte sich die Ast. die Einleitung eines Vergabenachprüfungsverfahrens vor.
Mit Schreiben vom 3. März 2008 teilte die Ag. der Ast. mit, dass sie nach Prüfung der von der Ast. vorgebrachten Einwände keinen Vergabefehler festgestellt habe. An der Aufhebung sei festzuhalten, da die Ausschreibung kein wirtschaftliches Ergebnis erbracht habe; die eingegangenen Angebote lägen mit mehr als 60 % über der Kostenberechnung.
Mit Schreiben vom 5. März 2008 monierte die Ast., dass die Aufhebung ermessensfehlerhaft sei, da das Schreiben vom 22. März 2008 weder eine Begründung noch die Gründe für die Ausübung des Ermessens enthalte. Für die Behauptung, die eingegangenen Angebote hätten mit mehr als 60 % über der Kostenberechnung gelegen, fehlte jeder Nachweis; dem Schreiben vom 3. März 2008 sei eine Kostenberechnung nicht beigefügt worden und ihm ließen sich auch nicht die Kriterien für die Kostenberechnung entnehmen. Die Behauptung lasse den Schluss zu, dass vor der Ausschreibung der Kostenbedarf nicht mit der gebotenen Sorgfalt ermittelt worden sei. Die Ast. habe ein vergleichbares Projekt mit einer Abrechnungssumme von ... Euro in ... in den Jahren 2001 und 2002 errichtet. Unter Berücksichtigung der Preissteigerung seit der damaligen Kalkulation vor acht Jahren, wegen geänderter Ausbauleistungen, Mehrkosten für geänderte und zusätzliche Arbeiten im Bereich der Fassade und wegen der Mehrkosten im Bereich der technischen Gebäudeausrüstung ergebe sich ein Budgetwert, der ziemlich genau der Angebotssumme der Ast. entspreche. Hinzu komme ein erheblicher Mehraufwand für aufwendige Logistik der Arbeiten im Vorfeldbereich. Aufgrund der geänderten und zusätzlichen Leistungen sei die Erhöhung des Angebotspreises im Vergleich zum Angebot aus dem Jahr 2000 voraussehbar und nachvollziehbar begründet gewesen.
Mit Schreiben vom 10. März 2008 teilte die Ag. der Ast. mit, dass sie die von der Ast. vorgetragenen Argumente hinsichtlich der möglicherweise nicht sorgfältigen
VK Bund: Baumaßnahmen auf Flughäfen: Beurteilung außerhalb des Vergaberechts(ZfBR 2008, 603)
Ermittlung des Kostenbedarfs sorgfältig prüfen wolle. Mit Schreiben vom 14. März 2008 informierte die Ag. die Ast. schließlich darüber, dass sie weiterhin der Auffassung sei, dass die Aufhebung der Ausschreibung rechtmäßig sei und auf einer fehlerfreien Ermessensausübung beruhe. Die beauftragten Fachplaner hätten die zu erwartenden Kosten mit rund ... Mio. Euro zutreffend ermittelt. Die Baukosten für den ... seien vergleichend berücksichtigt worden wie auch eine Steigerung des Baupreisindex. Die Ag. ließ zudem die Kostenberechnung durch die ... überprüfen. Nach deren Stellungnahme vom 17./18. März 2008 ergab sich eine Gesamtkostensumme von ... Euro, wobei Abweichungen von der ursprünglichen Kostenberechnung nur in Bezug auf die Kostengruppe 300 (Bauwerk - Baukonstruktion) erfolgten und die Kosten der Kostengruppe 400 (Bauwerk - Technische Anlagen) (nur) stichprobenartig überprüft und anlagentechnisch mit gleichwertigen Projekten verglichen wurden.
Mit Schreiben vom 28. März 2008 beantragte die Ast. bei der Vergabekammer des Bundes die Einleitung eines Nachprüfungsverfahrens. Die Vergabekammer hat die Zustellung des Nachprüfungsantrags an die Ag. am selben Tag veranlasst.
Mit ihrem Nachprüfungsantrag macht die Ast. geltend, dass die Aufhebung des Vergabeverfahrens sie in ihren Rechten verletze. Denn es lägen keine schwerwiegenden Gründe vor, die eine Aufhebung nach § 26 Nr. 1 lit. c) VOB/A rechtfertigen würden. Die Ast. habe ein den Marktverhältnissen
entsprechendes, wirtschaftliches Angebot abgegeben. Die Kostenschätzung der Ag. sei demgegenüber nicht sachgerecht erfolgt, da sie auf unrichtigen Daten beruhe, wichtige Aspekte außer Acht lasse und den Leistungsumfang nicht zutreffend berücksichtige. Zudem sei sie in deutlichem Zeitabstand vor der Angebotsabgabe erfolgt und berücksichtige daher nicht die zwischenzeitlichen Preissteigerungen. Auch die Höhe der übrigen im Wettbewerb eingegangenen Angebote seien ein Anhaltspunkt dafür, dass die Kostenermittlung der Ag. unzutreffend sei. Die Kostenermittlung der Ag .könne daher nicht als tragfähige Begründung für eine Aufhebung fungieren. Aufgrund der vergaberechtswidrigen Aufhebung der Ausschreibung sei auch der beabsichtigte Übergang in ein Verhandlungsverfahren vergaberechtswidrig und verletze die Ast. in ihren Rechten.
Zur Frage, ob der verfahrensgegenständliche Auftrag in den Ausnahmebereich des § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Variante GWB fällt und der Nachprüfungsantrag damit unstatthaft ist, die von der Ag. erstmalig in der mündlichen Verhandlung aufgeworfen wurde, ist die Ast. der Auffassung, dass die Voraussetzungen des § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Variante GWB im vorliegenden Fall nicht gegeben sind. Dass die Ausführung des Auftrags - wie nach dem Ausnahmetatbestand erforderlich - besondere Sicherheitsmaßnahmen erfordere, ergebe sich weder aus der Vergabebekanntmachung noch aus den Verdingungsunterlagen. Vielmehr sei nach Ziffer 8 der Besonderen Vertragsbedingungen eine Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) gerade nicht vorgesehen. Die Vorschrift habe also gerade keine Anwendung auf den fraglichen Auftrag finden sollen. Zudem trete damit eine Selbstbindung der Verwaltung ein. Darüber hinaus lägen die Voraussetzungen für die Erforderlichkeit einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG als besondere Sicherheitsmaßnahme nicht vor. Die Ausführung des Auftrags finde nicht auf nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes statt, sondern auf einer in sich abgeschlossenen, abgegrenzten und gesondert gesicherten Baustelle statt; dies ergebe sich aus den OZ 7.1.1.140, 7.1.1.150 und insbesondere 7.1.1.155 (Bauzäune und besonders gesicherter Vorfeldzaun). Die Durchquerung des Vorfeldbereichs werde durch beidseitige Posten des Flughafenbetreibers abgesichert, so dass die mit der Ausführung des Auftrags betrauten Personen unter Aufsicht auf die Baustelle gelangten. Es finde zudem eine Personen- und Warenkontrolle statt. Auch werde der Vorfeldbereich nur in geringfügigem Umfang und daher nur gelegentlich überquert; nur eine dauerhafte Beschäftigung auf dem Flughafengelände stelle einen nicht nur gelegentlichen Zugang im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 GWB dar. Demnach sei § 7 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG nicht einschlägig. Auch § 7 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG sei nicht anwendbar, da es sich bei den verfahrensgegenständlichen Bauarbeiten nicht um originäre Tätigkeiten der Ag handele. Dass eine Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht zwingend erforderlich sei, ergebe sich auch daraus, dass sie nur auf Antrag des Betroffenen erfolge und in Ausnahmefällen nicht erforderlich sei; zudem sehe § 4 LuftSiG die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vor. Im Rahmen des § 100 Abs. 2 lit. d) GWB sei zu prüfen, ob bei der Ausführung des konkreten Auftrags objektiv staatliche Sicherheitsinteressen im besonderen Maße gefährdet seien. Dies sei vorliegend nicht der Fall, da die Ausführung auf einem abgesicherten und gesondert bewachten Baugrundstück erfolge und Personen- und Warenkontrollen erfolgten. Das einzusetzende Personal habe keine Möglichkeiten, Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs zu nehmen, da keinerlei Tätigkeit erfolge, die in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Luftverkehr stünde. Im Übrigen sei eine Abwägung zwischen den staatlichen Sicherheitsinteressen und den Interessen der Bewerber für den öffentlichen Auftrag vorzunehmen und bei der Entscheidung, die das Vergabeverfahren von der Geltung des Vierten Teils des GWB ausnehme, das Gebot der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Die Abwägung dürfe nicht nur auf normativer Ebene, sondern müsse in jedem Einzelfall erfolgen. Ein solcher Abwägungsvorgang unter Berücksichtigung des Verhältnis-mäßigkeitsgrundsatzes habe nicht stattgefunden und könne im vorliegenden Fall auch nicht zur Bejahung eines Ausschlusstatbestandes führen. Schließlich dürfe das Luftsicherheitsgesetz überhaupt nicht angewendet werden, da es weder formell noch materiell verfassungsgemäß sei; das zustimmungspflichtige Gesetz sei ohne Zustimmung des Bundesrats verabschiedet worden. Nach allem sei der Nachprüfungsantrag daher statthaft.
Die Ast. ist zudem der Auffassung, dass ausgehend von der vorläufigen Rechtsauffassung der Vergabekammer entsprechend dem rechtlichen Hinweis vom 21. Mai 2008 die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten durch die Ag. nicht notwendig sei. Nach der vorläufigen Rechtsauffassung konzentriere sich die Problematik des Nachprüfungsverfahrens auf die Rechtsfrage der Anwendbarkeit des § 100 Abs. 2 GWB, die von der Vergabekammer von Amts wegen zu prüfen sei.
Die Ast. beantragt:
1. die Einleitung eines Nachprüfungsverfahrens gemäß §§ 107 ff. GWB wegen Verstoßes gegen Vergabevorschriften bei der Durchführung des Vergabeverfahrens „...(Vergabe-Nr. ...)“,
2. die Aufhebung der Ausschreibung der Bauleistung „..., Vergabe-Nummer ...“ wird aufgehoben;
3. die Ag. wird verpflichtet, das unter Ziffer 1 bezeichnete Vergabeverfahren unter Beachtung der Rechtsauffassung der Vergabekammer fortzusetzen;
4. der Ag. wird untersagt, das angekündigte Verhandlungsverfahren zur Neuausschreibung der Maßnahme „...“ durchzuführen und in dem Verhandlungsverfahren den Zuschlag zu erteilen;
5. der Ag. die Kosten des Verfahrens einschließlich der zum Zweck der entsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Auslagen der Ast. aufzuerlegen;
6. festzustellen, dass die Hinzuziehung der Verfahrensbevollmächtigten der Ast. notwendig war;
7. der Ast. Akteneinsicht in die Vergabeakten der Ag. zu gewähren.
Die Ag. beantragt,
1. den Nachprüfungsantrags der Ast. abzuweisen,
2. die Hinzuziehung eines anwaltlichen Bevollmächtigten für die Ag. für notwendig zu erklären.
Die Ag. ist der Auffassung, dass ein schwerwiegender Grund vorliege, der die Aufhebung der Ausschreibung rechtfertige. Denn die abgegebenen Angebote lägen deutlich über der mit der gebotenen Sorgfalt vorgenommenen Kostenschätzung. Diese beruhe auf vollständig und zutreffend ermittelten Daten, berücksichtige alle wesentlichen Aspekte und gelange zu methodisch vertretbaren Ergebnissen. Auch die beabsichtigte Einleitung eines Verhandlungsverfahrens sei daher rechtlich nicht zu beanstanden.
Zur Frage der Statthaftigkeit ist die Ag. der Auffassung, dass der verfahrensgegenständliche Auftrag in den Anwendungsbereich von § 100 Abs. 2 lit. d) GWB fällt und der Nachprüfungsantrag daher unstatthaft ist. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 1 LuftSiG stelle eine besondere Sicherheitsmaßnahme im Sinne der vorgenannten Vorschrift dar. Die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 GWB lägen vor. Insbesondere befinde sich der zu bauende ... im direkten Vorfeldbereich des Flughafens, der zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen zähle. Zudem sei er als
sicherheitsempfindlicher Bereich eingestuft. Die Baustelle könne auch nicht als abgegrenzter Bereich angesehen werden. Vor allem während der Phase der Errichtung des Bauzauns, die Bestandteil der ausgeschriebenen Leistung sei, sei der Baustellenbereich in keiner Weise abgegrenzt geschweige denn gesichert. Zudem befinde sich ein nicht gesichertes Tor im Bauzaun. Der Zugang zur Baustelle müsse auch nicht nur gelegentlich gewährt werden, da der Begriff „nicht nur gelegentlich“ entsprechend der amtlichen Begründung dann erfüllt sei, wenn der Zugang mehr als einmal im Monat zu gewähren sei. Das einzusetzende Personal habe auch unmittelbaren Einfluss auf die Sicherheit des Luftverkehrs, da sich die Baustelle in unmittelbarer Nähe zu den Start- und Landebahnen und dem Tanklager befinde und nicht separat durch Sicherheitskräfte überwacht werde; insbesondere sei das Baustellentor ungesichert. Auch müssten Flugzeuge die Baustelle direkt passieren. Eine Abwägung zwischen den Sicherheitsinteressen des Auftraggebers und den Interessen der Bieter sei im Übrigen weder erforderlich noch zulässig. Insoweit sei die gesetzgeberische Entscheidung für die Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung und der Verzicht auf ein Abwägungselement in § 100 Abs. 2 lit. d) GWB zu akzeptieren. Auch könne keine Selbstbindung der Verwaltung eintreten, da die Unterwerfung des Auftrags unter das Vergaberechtsregime nicht zur Disposition des Auftraggebers stehe. Die Verneinung der Notwendigkeit der Zuverlässigkeitsüberprüfung
VK Bund: Baumaßnahmen auf Flughäfen: Beurteilung außerhalb des Vergaberechts(ZfBR 2008, 603)
in Ziffer 8 der Besonderen Vertragsbedingungen beziehe sich im Übrigen nur auf sicherheitsrelevante Bereich der Ag, nicht aber des Flughafenbetreibers. Aus der den Verdingungsunterlagen beiliegenden Unterlage „Ausweisordnung und Zutrittsregularien“ des Flughafenbetreibers ergebe sich zudem die Notwendigkeit der Zuverlässigkeitsüberprüfung.
Die Vergabekammer hat der ASt antragsgemäß Einsicht in die Vergabeakten gewährt, soweit keine geheimhaltungsbedürftigen Aktenbestandteile betroffen waren. In der mündlichen Verhandlung am 23. April 2008 hatten die Beteiligten Gelegenheit, ihre Standpunkte darzulegen und mit der Vergabekammer zu erörtern. Mit nachgelassenen Schriftsätzen vom 26. April und 15. Mai 2008 konnte die Ag. zu der Frage der Statthaftigkeit des Nachprüfungsantrags (§ 100 Abs. 2 lit. d) GWB) weiter ausführen; die Ast. konnte darauf mit nachgelassenen Schriftsätzen vom 6. und 21. Mai 2008 erwidern. Zu dem anschließend ergangenen rechtlichen Hinweis der Vergabekammer vom 21. Mai 2008, in dem die Kammer mitgeteilt hat, dass sie beabsichtigt, den Nachprüfungsantrag als unstatthaft zu verwerfen, konnten die Verfahrensbeteiligten bis zum 26. Mai 2008 Stellung nehmen; davon hat die ASt mit Schriftsatz vom 26. Mai 2008 Gebrauch gemacht. Mit Schreiben vom 30. April 2008 hat die Vorsitzende den Verfahrenbeteiligten mitgeteilt, dass die Entscheidungsfrist bis zum 30. Mai 2008 einschließlich verlängert wird. Auf die ausgetauschten Schriftsätze, die Verfahrensakte der Vergabekammer sowie auf die Vergabeakten, soweit sie der Vergabekammer vorgelegt wurden, wird ergänzend Bezug genommen.

Aus den Gründen:
Keine Statthaftigkeit wegen § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Variante GWB
Der Nachprüfungsantrag ist nicht statthaft. Der Vierte Teil des GWB und mithin die Bestimmungen über das Nachprüfungsver-fahren gelten nicht für den verfahrensgegenständlichen Auftrag, da dieser in den Anwendungsbereich des § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Variante GWB fällt, der die Geltung der genannten Vorschriften ausschließt.
§ 7 LuftSiG ist Rechts- und Verwaltungsvorschrift gemäß § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Variante GWB
1. Die Voraussetzungen des § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Variante GWB, wonach die Ausführung des fraglichen Auftrags nach innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften besondere Sicherheitsmaßnahmen zu erfordern hat, sind im vorliegenden Fall gegeben. Als entsprechende innerstaatliche Vorschrift ist hier § 7 Abs. 1 Nr. 1 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) einschlägig.
a) Bei der Regelung des § 7 LuftSiG, die zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs eine Zuverlässigkeitsüberprüfung für bestimmte Personen anordnet, handelt es sich, soweit die Vorschrift im Rahmen der Ausführung eines öffentlichen Auftrags zur Anwendung kommen soll, um eine Vorschrift im Sinne des § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Variante GWB (vgl. VK Bund, Beschluss vom 12. Dezember 2006, VK1-136/06; Immenga/Mestmäcker-Dreher, GWB, 4. Aufl., § 100 Rn. 32). Sie sieht als besondere Sicherheitsmaßnahme - zur Sicherung des Luftverkehrs - die Zuverlässigkeitsüberprüfung bestimmter Personen vor. Dass es sich dabei um eine besondere Sicherheitsmaßnahme handelt und sie dem Schutz staatlicher Sicherheitsinteressen dient, ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Norm („Zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs“) und dem allgemein normierten Gesetzeszweck des LuftSiG (vgl. § 1 LuftSiG). Sie ist zudem mit der erweiterten Sicherheitsüberprüfung nach §§ 9, 10 des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes (SÜG) vergleichbar; Sicherheitsüberprüfungen nach SÜG gelten ebenfalls als besondere Sicherheitsmaßnahmen im Sinne des § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Var. GWB (vgl. OLG Düsseldorf, Beschluss vom 30. März 2005, VII-Verg 101/04). Die Vergleichbarkeit ergibt sich insbesondere aus § 7 Abs. 2 Satz 4 Nr. 2 LuftSiG, wonach eine Zuverlässigkeitsüberprüfung für den Fall, dass die betroffene Person bereits einer entsprechenden Sicherheitsüberprüfung nach SÜG unterliegt, entbehrlich ist.
Soweit die ASt geltend macht, dass § 7 Abs. 1 LuftSiG bzw. das Luftsicherheitsgesetz insgesamt verfassungswidrig und daher unbeachtlich sei, ist festzustellen, dass die Verfassungswidrigkeit der Norm(en) bisher nicht verbindlich festgestellt wurde. Sie hat sie daher anzuwenden. Im Übrigen wäre ansonsten zu prüfen, ob die inhaltlich mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG identische Regelung des § 29d Abs. 1 Nr. 1 LuftVG a.F. wieder aufleben würde.
Mitarbeiter des Unternehmens und der Subunternehmer unterfallen dem LuftSiG
b) Im vorliegenden Fall erfordert die Ausführung des verfahrensgegenständlichen Auftrags eine Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG der mit der Ausführung betrauten Personen und damit eine besondere Sicherheitsmaßnahme im Sinne des § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Var. GWB.
aa) Die Voraussetzungen für eine Zuverlässigkeitsüberprüfung der mit der Ausführung des Auftrags betrauten Personen liegen gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG vor. Bei den den Auftrag ausführenden Personen (Mitarbeitern des bezuschlagten Bieters, dessen Subunternehmer und deren Mitarbeitern) handelt es sich um Personen, die zur Ausübung einer beruflichen Tätigkeit nicht nur gelegentlich des Zugangs zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes eines Verkehrsflughafens - wie es vorliegend der Flughafen ... ist - bedürfen.
Mit Ausführung des fraglichen Bauauftrags gehen die betreffenden Personen einer beruflichen Tätigkeit nach. Sie bedürfen auch des Zugangs zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes des (Verkehrs-) Flughafens .... Dass sich die betreffende Baustelle (Baufeld und Baustelleneinrichtungsfläche) auf dem Flugplatzgelände und dort in nicht allgemein zugänglichen Bereichen im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG befindet, ergibt sich schon aus der Leistungsbeschreibung. Danach befinden sich Baufeld und Baustelleneinrichtungsfläche „im Vorfeldbereich gem. §§ 8 und 9 LuftSiG“ (vgl. Ordner 0, Abschnitt „Allgemeine Hinweise“, Unterabschnitt „Erschließung der Baustelle während der Baudurchführung“). Beim Vorfeld handelt es sich - wie beim Rollfeld - um eine Flugbetriebsfläche, auf dem sich Flugzeuge - etwa zwischen Terminal und Rollfeld - bewegen. Dieser Bereich ist üblicherweise nicht allgemein zugänglich. Mit dem Verweis auf die §§ 8, 9 LuftSiG wird zudem deutlich, dass Luftplatzbetreiber bzw. Luftfahrtunternehmen diesbezüglich Siche-rungsmaßnahmen ergreifen und insbesondere diese - nicht allgemein zugänglichen - Bereiche gegen unberechtigten Zugang sichern müssen (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 4 und § 9 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG). Dementsprechend wird in der Leistungsbeschreibung die Terminologie aufgegriffen und weiter darauf hingewiesen, dass die Arbeiten im „nicht allgemein zugänglichen Bereich“ des Flughafens durchzuführen sind (vgl. Ordner 0, Abschnitt „Allgemeine Hinweise“, Unterabschnitt „Flughafenbenutzungsordnung“). Auch ist nach OZ. 7.1.1.155 des Leistungsverzeichnisses ein einreihiger Stahlgitterdraht-Mobilzaun zum Vorfeld hin (an der Ostseite des Baufelds und der Baustelleneinrichtungsfläche sowie deren Südseite) aufzustellen. Dass damit die Baustelle dann gegen das für den Flugbetrieb noch verbleibende Vorfeld abgesichert ist, führt nicht dazu, dass das einzusetzende Personal keines Zugangs zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen bedarf. Denn zum einen ist die Baustelle über das noch verbleibende Vorfeld zu betreten und zum anderen verbleibt die Baustelle als Enklave gegenüber dem noch nutzbaren Vorfeld im dedizierten Vorfeldbereich und ist gerade nicht allgemein - d.h. für jedermann ohne weiteres - zugänglich. Darüber hinaus ist während der Errichtung des Bau- und Vorfeldzaunes, die Teil des vorliegend auszuführenden Auftrags ist, die betreffende Abgrenzung zu anderen Bereichen, insbesondere dem Vorfeld, noch gar nicht vorhanden.
Der Zugang soll auch nicht nur gelegentlich gewährt werden. Entsprechend der amtlichen Begründung zu § 7 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG (vgl. BT-Drucks. 15/2361, S. 16) ist der Begriff „nicht nur gelegentlich“ dahingehend zu verstehen, dass der Zugang häufiger als einmal pro Monat gewährt werden soll (so auch Giemulla/van Schyndel, Luftsicherheitsgesetz, § 7 Rn. 10). Da bei dem fraglichen Bauauftrag davon auszugehen ist, dass die mit der Durchführung betrauten Personen innerhalb eines Monats jeweils mehrfach die Baustelle zu betreten haben und dies auch über mehrere Monate, ist der Zugang nicht nur gelegentlich zu gewähren.
bb) Da jedenfalls die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG für eine Zuverlässigkeitsüberprüfung vorliegen, kann offen bleiben, ob auch die Voraussetzungen des § 7 Abs. 1 Nr. 2 LuftSiG gegeben sind.
cc) Die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG ist für die Ausführung des Auftrags auch erforderlich. Zwar erfolgt die Zuverlässigkeitsüberprüfung gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG (nur) auf Antrag des Betroffenen, so dass dieser es in der Hand hat, ob er sich einer Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehen will. Dies führt jedoch nicht zu der Konsequenz, dass die entsprechende Überprüfung für die Ausführung des fraglichen Auftrags nicht erforderlich ist. Denn ohne eine erfolgreich abgeschlossene Zuverlässigkeitsüberprüfung erhält der Betroffene keinen Zugang zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzgeländes (siehe § 7 Abs. 6 LuftSiG), dessen er aber für die Ausführung des fraglichen Bauauftrags bedarf. Ausnahmen von dem Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung regelt lediglich § 7 Abs. 2 Satz 4, der jedoch an das Vorliegen vergleichbarer Überprüfungen im Einzelfall anknüpft.
dd) Da neben der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG keine anderweitigen - möglicherweise milderen - Maßnahmen hinsichtlich der Zugangsgewährung nach dem Luftsicherheitsgesetz vorgesehen sind, führt auch eine Verhältnismäßigkeitsprüfung nach § 4 LuftSiG zu keinem anderen Ergebnis.
c) Soweit die Ast. die Auffassung vertritt, im Rahmen der Anwendung des § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Var. GWB müsse zudem - schon von der Vergabestelle - eine Abwägung zwischen den Sicherheitsinteressen des Auftraggebers bzw. des Staates einerseits und den Interessen der Bieter am fraglichen Auftrag andererseits erfolgen, ist dem nicht beizutreten. § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Var. GWB bietet im Gegensatz zur dritten Alternative dieser Vorschrift („der Schutz wesentlicher Interessen des Staates es gebietet“) schon vom Wortlaut her keinen Raum für eine Abwägung. Die Entscheidung des Gesetzgebers, bei der Formulierung der 2. Variante des § 100 Abs. 2 lit. d) GWB auf ein Abwägungselement zu verzichten, ist auch sachgerecht, weil hier durch den Erlass innerstaatlicher Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die bestimmte Sicherheitsmaßnahmen anordnen, eine Abwägung zugunsten der Sicherheitsinteressen des Staates bereits durch den Gesetzgeber erfolgt ist. Dementsprechend kommt es bei § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Var. GWB nur noch darauf an, ob die Voraussetzungen der innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften vorliegen (zu dieser Prüfung siehe oben b); vgl. zum Ganzen VK Bund, Be-schluss vom 12. Dezember 2006, VK1-136/06).
2. Der Anwendung des § 100 Abs. 2 lit. d) 2. Var. GWB steht auch nicht entgegen, dass die Ag. den Verdingungsunterlagen zufolge möglicherweise zunächst selbst nicht davon ausging, dass eine Zuverlässigkeitsüberprüfung erforderlich sei (vgl. insoweit Ziffer 8 der Besonderen Vertragsbedingungen). Denn das Vorliegen der Voraussetzungen des § 100 Abs. 2 GWB ist seitens der Vergabekammer von Amts wegen zu prüfen. Bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes („gilt nicht“) ergibt sich, dass die Unterwerfung eines öffentlichen Auftrags unter den Anwendungsbereich des § 100 Abs. 2 GWB bzw. umgekehrt des Vierten Teils des GWB nicht zur Disposition des öffentlichen Auftraggebers steht. Es kommt somit im vorliegenden Fall nicht darauf an, ob die Ag. die streitgegenständliche Vergabe in Kenntnis oder Unkenntnis der Nichtanwendbarkeit des Vierten Teils des GWB durchgeführt hat (vgl. VK Bund, Beschluss vom 12. Dezember 2006, VK1-136/08).

Kosten
Die Kostenentscheidung beruht auf § 128 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 Sätze 2 und 3 GWB i.V.m. § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG.
Die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten durch die Ag. war - entgegen der Auffassung der ASt - notwendig. In dem Nachprüfungsverfahren stellte sich insbesondere die Rechtsfrage, ob der Ausnahmetatbestand des § 100 Abs. 2 lit. d) GWB einschlägig ist; deren Komplexität und Schwierigkeiten hat die anwaltliche Vertretung notwendig gemacht.

VGH Mannheim, Urteil vom 29.07.2008 - 8 S 904/08

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 29. Februar 2008 - 3 K 2011/07 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand
Das beklagte Land wendet sich mit der Berufung gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart, das den durch Bescheid des Regierungspräsidiums Y1. vom 10.1.2007 erfolgten Widerruf der Privatpilotenlizenz des Klägers aufgehoben hat.
Der 70 Jahre alte Kläger ist seit 1964 Inhaber eines Luftfahrerscheines für Privatluftfahrzeugführer (Private Pilot Licence - PPL), der zuletzt am 4.8.2004 nach den Regelungen JAR-FCL (Bestimmungen über die Lizenzierung von Piloten - Flugzeug - vom 15.4.2003, BAnz. Nr. 80a) bis 4.8.2009 verlängert wurde.
Mit Schreiben vom 2.1.2006 und vom 6.7.2006 forderte das Regierungspräsidium Y1. den Kläger auf, einen Antrag auf Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung im Sinne von § 7 LuftSiG (im Folgenden: ZÜP) zu stellen, widrigenfalls seine Lizenz widerrufen werden müsse.
Nach einer ablehnenden schriftlichen Äußerung des Klägers am 18.8.2006 widerrief das Regierungspräsidium Y1. mit Bescheid vom 10.1.2007 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Erlaubnis des Klägers zum Führen von Luftfahrzeugen, PPL (A), Nr. 7031000305, mit der Berechtigung SE piston (land), zog den Luftfahrerschein ein und forderte den Kläger auf, den Luftfahrerschein innerhalb von zwei Wochen dem Regierungspräsidium Y1. zuzusenden. Gleichzeitig drohte das Regierungspräsidium für den Fall, dass der Kläger der Verfügung nicht innerhalb der angegebenen Frist nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 500 EUR an und setzte eine Gebühr in Höhe von 30 EUR fest. Zur Begründung hieß es in dem Bescheid u. a., dass nach § 4 Abs. 3 LuftVG die Luftfahrererlaubnis (Fluglizenz) zu widerrufen sei, wenn die Voraussetzungen nach Abs.1 nicht mehr vorlägen. Zu diesen Voraussetzungen gehöre nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 LuftVG, dass keine Tatsachen vorlägen, die den Bewerber als unzuverlässig erscheinen ließen, ein Luftfahrzeug zu führen oder zu bedienen und keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestünden. § 7 LuftSiG sehe u. a. für die in Abs. 1 Nr. 4 genannten Lizenzen die Überprüfung der Zuverlässigkeit in einem selbstständigen Verwaltungsverfahren vor. Solange diese Prüfung nicht mit positivem Ergebnis abgeschlossen sei, könne die Behörde nicht feststellen, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit bestünden. Da der Kläger nicht bereit sei, seiner Mitwirkungspflicht nach § 7 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG an dieser Prüfung durch Stellung eines Antrags nachzukommen, lägen die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr vor und die Luftfahrererlaubnis müsse widerrufen werden. Einen Ermessensspielraum habe die Luftfahrtbehörde nicht. Der Luftfahrerschein sei nach § 29 Abs. 1 LuftVZO einzuziehen. Die Zwangsgeldandrohung beruhe auf § 20 LVwVG. Sie sei das mildeste der zur Verfügung stehenden Zwangsmittel und auch sonst verhältnismäßig. Die Höhe des Zwangsgeldes sei angemessen. Die Gebührenfestsetzung beruhe auf den §§ 1 und 2 LuftKostV in Verbindung mit Ziffer III. Nr. 38 des GebVerz. zur LuftKostV. Die Gebühr sei im Hinblick auf den entstandenen Verwaltungsaufwand und das Interesse des Adressaten angemessen.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 23.1.2007 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Anfechtungsklage erhoben. Zur Begründung hat er sinngemäß u. a. vorgetragen, dass er den Antrag auf Durchführung einer ZÜP aus rechtsstaatlichen Gründen nicht stellen wolle. Er sehe seine Grundrechte verletzt. Für einen Lizenzwiderruf bestehe keine Rechtsgrundlage, die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 3, § 4 Abs. 1 Nr. 3 LuftVG i. V. m. § 7 LuftSiG seien nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung sei zudem unbestimmt, da ein sachlicher Katalog der Zuverlässigkeitskriterien fehle. Das Luftsicherheitsgesetz sei außerdem mangels Bundesratszustimmung nicht rechtmäßig erlassen worden und daher verfassungswidrig. Aber auch gegen § 7 LuftSiG selbst bestünden verfassungsrechtliche Bedenken. Der Generalverdacht gegen Piloten sei sachlich nicht gerechtfertigt. Piloten mit einer ausländischen Lizenz würden z. B. nicht erfasst. Gegen ihn lägen keine konkreten Verdachtsmomente vor. Er sei absolut unbescholten und auch luftrechtlich nie in Erscheinung getreten. Auch der Beklagte habe keinerlei Terrorismusverdacht oder Anhaltspunkte für eine wie auch immer geartete Auffälligkeit. Dadurch, dass er keinen Antrag stelle, entstehe keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, auch begründe dies nicht seine Unzuverlässigkeit. Die Antragstellung werde nur verlangt, um den Vorgang gebührenpflichtig zu machen und um die Datenschutzbestimmung der Freiwilligkeit formal einzuhalten. Die Antragstellung könne auch nicht als Mitwirkungshandlung ausgelegt werden.
Mit Urteil vom 29.2.2008 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid des Regierungspräsidiums Y1. vom 10.1.2007 aufgehoben. In den Entscheidungsgründen heißt es u. a.: Die Erteilungsvoraussetzungen nach § 4 Abs. 1 LuftVG seien nicht entfallen, so dass die Erlaubnis für Luftfahrer auch nicht nach § 4 Abs. 3 LuftVG zu widerrufen gewesen sei. Der Beklagte habe nicht von der fehlenden Zuverlässigkeit des Klägers ausgehen dürfen, weil die entscheidungserhebliche Änderung von § 7 LuftSiG nicht auf solche Privatpiloten anwendbar sei, die - wie der Kläger - bei ihrem Inkrafttreten zum 15.1.2005 bereits im Besitz einer Erlaubnis für Luftfahrer gewesen seien und deren Zuverlässigkeit demzufolge nach den damals gültigen Vorschriften schon überprüft worden sei. Der Lizenzverlängerung am 4.8.2004 bis zum 4.8.2009 sei eine ZÜP nach den (weniger strengen) damals gültigen Vorschriften des LuftVG vorausgegangen. Seine Zuverlässigkeit sei somit für diesen Zeitraum überprüft. Für eine erneute Überprüfung - ohne Hinzutreten irgendwelcher Anhaltspunkte, die gegen das weitere Bestehen seiner Zuverlässigkeit sprächen -, fehle jedoch eine gesetzliche Grundlage. Diese finde sich weder im LuftSiG noch im LuftVG noch seien Übergangsvorschriften für die in der Vergangenheit bereits überprüften Luftfahrer, deren Lizenz noch gültig sei, getroffen worden. In § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG heiße es lediglich, die Überprüfung finde auf Antrag des Betroffenen statt. Von einer Verpflichtung des Luftfahrers zur ZÜP gehe der Wortlaut des Gesetzes nicht aus. Sie ergebe sich entgegen der Meinung des Beklagten auch nicht aus § 7 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG, wonach der Betroffene verpflichtet sei, an der Überprüfung mitzuwirken. Diese Mitwirkungspflicht setze voraus, dass der Luftfahrer überhaupt zur ZÜP (während der Gültigkeit seiner Pilotenlizenz) verpflichtet sei. Zweifel an seiner Zuverlässigkeit hätten im Falle des Klägers allenfalls damit begründet werden können, dass er sich geweigert habe, einen Antrag auf Durchführung einer ZÜP gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG zu stellen. Das Luftsicherheitsgesetz selbst, welches nach seinem § 1 dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen diene, enthalte keine nähere Regelung dazu, unter welchen Voraussetzungen die Zuverlässigkeit im Hinblick auf diesen Gesetzeszweck zu verneinen sei. Die Kammer sei der Ansicht, dass allein die Weigerung, einen Antrag nach § 7 Abs. 2 LuftSiG zu stellen, keine Zweifel an der Zuverlässigkeit, die am Maßstab des in § 1 LuftSiG niedergelegten Gesetzeszweckes zu messen sei, begründen könne. Für die vom Beklagten gewünschte Anknüpfung des Widerrufs der Pilotenlizenz an die unterlassene ZÜP fehle es somit an der gesetzlichen Grundlage. Aus diesem Grunde könnten die Frage der fehlenden Zustimmung durch den Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren sowie die weiteren gerügten grundgesetzlichen Bedenken offen bleiben.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des beklagten Landes, mit der es beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 29. Februar 2008 - 3 K 2011/07 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt das beklagte Land u. a. vor: Der Kläger gehöre zu dem vom Luftsicherheitsgesetz vorgesehenen Personenkreis, der einer ZÜP zu unterziehen sei und der von der Luftfahrtbehörde habe angeschrieben werden können (müssen), auch wenn er zum Zeitpunkt der Überprüfung bzw. des Anschreibens Inhaber einer bis zum 4.8.2009 gültigen Lizenz für Privatpiloten gewesen sei. Die damalige Prüfung sei keine ZÜP im Sinne des Luftsicherheitsgesetzes gewesen. Der Begriff der Zuverlässigkeit des Luftverkehrsgesetzes beziehe sich auf die charakterliche Eignung des Bewerbers, auf die sog. „aviation safety“, der Begriff der Zuverlässigkeit des Luftsicherheitsgesetzes dagegen auf „security“. Ziel der angeordneten ZÜP nach dem Luftsicherheitsgesetz sei der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs. Hierzu sei ab 15.1.2005, also nach der Verlängerung der Lizenz des Klägers, nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG von allen entsprechenden Luftfahrern, zu denen unstreitig auch der Kläger gehöre, die Zuverlässigkeit nach dem Luftsicherheitsgesetz festzustellen. Durch die gleichzeitige Regelung in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVG und die unmittelbare Geltung der Regelung habe der Gesetzgeber klar zum Ausdruck gebracht, dass die Lizenz bei fehlender positiv feststehender Zuverlässigkeit zu widerrufen sei. Das Luftsicherheitsgesetz sehe eine ZÜP auch der Piloten vor, die über eine „laufende“ Lizenz verfügten. Dieser Personenkreis sei nicht ausdrücklich aufgeführt; er sei allerdings in der Aufzählung, die den zu überprüfenden Personenkreis nenne, enthalten. Dies zeige sich gerade auch an einem Fehlen einer Überleitungsnorm. Hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, Inhaber einer Lizenz „freizustellen“, hätte dies in einer Überleitungsvorschrift Niederschlag gefunden. Die sprachliche Fassung in § 7 LuftSiG beziehe sich nicht nur auf die Ersterwerber. Die erfassten Luftfahrer müssten die Lizenz besitzen. Ersterwerber seien Flugschüler, die gesondert erfasst würden. Dass der Wille des Gesetzgebers die Inhaber einer Lizenz ebenfalls einer ZÜP unterziehen wolle, zeige die Begründung zur (zwischenzeitlich erlassenen) Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) deutlich. In der Drucksache 234/07 vom 11.5.2007 heiße es auf Seite 11: „Gegenwärtige Inhaber einer Erlaubnis für Luftfahrer müssen seit dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes von der Luftfahrtbehörde über das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung informiert werden und im Rahmen einer angemessenen Frist zur Vorlage des Ergebnisses der Überprüfung aufgefordert werden.“ Diese Begründung belege, dass bereits das Luftsicherheitsgesetz die Inhaber einer Lizenz zur ZÜP heranziehen wolle. Mit der ZÜP werde des Weiteren auch nicht (unzulässigerweise) rückwirkend in eine bestehende Lizenz eingegriffen. Ein Dauerverwaltungsakt - und darum handle es sich letztendlich bei der auf fünf Jahre erteilten Lizenz - könne bei Vorliegen bestimmter Gründe widerrufen werden. Eine solche Widerrufsmöglichkeit sehe das Luftverkehrsgesetz in § 4 Abs. 3 LuftVG vor. Der Kläger unterliege der Zuverlässigkeitsüberprüfungspflicht und damit auch der in § 7 Abs. 3 letzter Satz LuftSiG normierten Mitwirkungspflicht. Liege eine Mitwirkungspflicht vor und werde gleichzeitig vorgegeben, dass die Überprüfung auf Antrag des Betroffenen erfolge, so ergäben sich daraus zwangsläufig Konsequenzen für die Nichtantragsstellung. Da das Verfahren nicht von Amts wegen, sondern nur auf Antrag durchgeführt werde, sei die Antragstellung als typische Obliegenheit aufzufassen. Werde der Antrag in Kenntnis dieser Rechtsfolgen - gerade dem diene das Anschreiben des Regierungspräsidiums - nicht gestellt, könne sich die Luftfahrtbehörde nicht positiv von der Zuverlässigkeit im Sinne des Luftsicherheitsgesetzes überzeugen. Fehle diese positive Überzeugung, sei die Lizenz zu widerrufen. Verdeutlicht werde dieser gesetzgeberische Grundgedanke durch die in Kraft getretene LuftSiZÜV: In § 5 Abs. 1 der Verordnung werde ausgeführt: „Zweifel an seiner Zuverlässigkeit verbleiben auch, wenn der Betroffene die ihm nach § 7 Abs. 3 Satz 2 des Luftsicherheitsgesetzes obliegenden Mitwirkungspflichten nicht erfüllt hat“.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er beruft sich im Wesentlichen auf die Entscheidungsgründe des verwaltungsgerichtlichen Urteils sowie seinen erstinstanzlichen Vortrag und weist außerdem noch darauf hin, dass es sich um ein Musterverfahren von bundesweiter Relevanz handle. Sprachlich beziehe sich die Regelung des § 7 LuftSiG nur auf Ersterwerber einer Lizenz. Fehl gehe auch der Hinweis auf seine Mitwirkungspflicht. Eine Mitwirkung könne nur während eines bereits eingeleiteten Verwaltungsverfahrens verlangt werden. Ein Antrag leite jedoch ein Verwaltungsverfahren erst ein und sei keine Mitwirkungshandlung. Der Hinweis des Beklagten, ohne Antragstellung könne sich der Staat nicht von seiner Zuverlässigkeit überzeugen, sei falsch. Es gebe keinerlei konkrete und noch nicht einmal vage Anhaltspunkte dafür, dass er unzuverlässig sei. Der Überwachungsstaat könne nicht durch die Hintertür mit einer „freiwilligen“ Antragspflicht eingeführt werden. Die „Freiwilligkeit“, die im Bundesdatenschutzrecht gefordert werde und die nach dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 GG gelte, werde ausgehebelt. In § 7 LuftSiG, wo die Folgen einer nicht abgeschlossenen ZÜP geregelt seien, werde der Fall des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG nicht geregelt. Es handle sich somit um eine Regelungslücke. Eine Verpflichtung zur Antragstellung, bzw. eine Sanktion bei Nichtstellung des Antrages sei nicht geregelt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorliegenden Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe
Die Berufung des beklagten Landes ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage des Klägers zu Recht stattgegeben. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Y1. vom 10.1.2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sich das Regierungspräsidium für den Widerruf der Lizenz zu Unrecht auf § 4 Abs. 3 LuftVG berufen hat. Nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist die Erlaubnis, die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LuftVG derjenige braucht, der ein Luftfahrzeug führt, zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 nicht mehr vorliegen. Von den dort genannten Voraussetzungen ist hier allein die zweite Alternative in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG im Streit, wonach die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen.
Dass derartige Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers bestehen, wird allerdings auch im Bescheid vom 10.1.2007 nicht behauptet; das Regierungspräsidium geht aber sinngemäß davon aus, dass mangels eines entsprechenden Antrags des Klägers die Zuverlässigkeitsprüfung nicht habe durchgeführt und daher die Zuverlässigkeit nicht habe positiv festgestellt werden können. Daraus zieht das Regierungspräsidium den Schluss, dass eine Erteilungsvoraussetzung nicht mehr vorliege und die Luftfahrererlaubnis widerrufen werden müsse. Für diese Interpretation des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, die dem Wortlaut des Gesetzes nicht ohne weiteres zu entnehmen ist, könnte eine - vom Regierungspräsidium allerdings nicht ausdrücklich angestellte - systematische Überlegung sprechen: § 4 Abs. 1 Satz 2 LuftVG regelt die Erteilungsvoraussetzungen für die Luftfahrererlaubnis. Zu diesen Voraussetzungen gehört auch, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen. Tatsachen, die solche Zweifel im gemeinten sicherheitsrelevanten Sinn begründen können, dürften bei der Luftsicherheitsbehörde aber eher selten bereits zum Zeitpunkt des Erteilungsantrags vorliegen. Vielmehr dürfte es gerade Sinn und Zweck des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung sein, bei den zuständigen Behörden einschlägige Tatsachen zu ermitteln bzw. das Fehlen solcher Tatsachen festzustellen. Die Überprüfung erfolgt aber nur auf Antrag des Betroffenen (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG). Ginge man nur nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, könnte daher dem Bewerber, der sich weigert, den Antrag zu stellen, die Erlaubnis regelmäßig schon deshalb nicht versagt werden, weil keine Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen. Um daher auf der Basis der bestehenden Gesetzeslage (Antragserfordernis) zu einem anderen, sinnvollen Ergebnis zu gelangen, müsste der Gesetzeswortlaut gedanklich ergänzt werden: „Die Erlaubnis wird nur erteilt, wenn ... nach Durchführung der ZÜP keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers bestehen“ (in diesem Sinn, wenn auch mit anderer Intention: VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 - Rn. 25; im Ergebnis ebenso VG Hamburg, Urteil vom 22.5.2007 - 15 K 3090/06 - Rn. 24, wonach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG eine Rechtsgrundverweisung auf § 7 LuftSiG darstellt, woraus die Verfahrensbezogenheit der Zuverlässigkeitszweifel folgen soll).
Ob dieser Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG zu folgen ist, kann der Senat jedoch dahingestellt sein lassen, weil sich die Rechtswidrigkeit des Widerrufs im vorliegenden Fall bereits aus einem anderen Grund ergibt. Denn § 4 Abs. 3 LuftVG sieht den Widerruf der Erlaubnis nur für den Fall vor, dass eine der Voraussetzungen nach Absatz 1 „nicht mehr“ vorliegt. Die fragliche Voraussetzung muss also einmal vorgelegen haben und nachträglich wieder entfallen sein. Das ist vorliegend aber auch dann nicht der Fall, wenn man die Lesart des Regierungspräsidiums zugrunde legt. Denn eine Zuverlässigkeitsüberprüfung des Klägers nach § 7 LuftSiG hat noch zu keinem Zeitpunkt stattgefunden. Es gab daher auch keine das Verfahren abschließende Feststellung zur Zuverlässigkeit des Klägers im Sinne von § 7 LuftSiG. Dementsprechend konnte das Fehlen von Zweifeln auch nicht als Erteilungsvoraussetzung nachträglich weggefallen sein. Die Widerrufsvoraussetzungen des § 4 Abs. 3 LuftVG sind daher nicht erfüllt.
Der Senat sieht keine Veranlassung, von diesem auf dem Wortlaut des Gesetzes beruhenden Verständnis des § 4 Abs. 3 LuftVG im Wege der teleologischen Reduktion in den Fällen abzuweichen, in denen - wie hier - der Betroffene Inhaber einer Fluglizenz ist, die bereits vor Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes am 15.1.2005 erteilt bzw. verlängert worden ist, und bei dem daher eine ZÜP im Sinne von § 7 LuftSiG nicht stattgefunden hat. Die vorliegende Fall-Konstellation betrifft zwar zahlenmäßig einen bedeutenden Personenkreis, sie ist aber dennoch lediglich ein Übergangsphänomen, das nach der Konzeption des § 4 LuftVG schon in naher Zukunft nicht mehr auftreten wird. Im gesetzlichen Regelfall wird die ZÜP bei der Erteilung der Erlaubnis durchgeführt und dann wieder bei einer eventuellen Verlängerung (vgl. § 26a Abs. 1 i. V. m. § 24 Abs. 2 LuftVZO, § 3 Abs. 5 LuftSiZÜV, jeweils in der aktuell geltenden Fassung vom 10.7.2008, BGBl I S. 1229, bzw. vom 2.4.2008, BGBl I S. 647). Bestehen Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers im Sinne von § 7 LuftSiG oder konnte die ZÜP mangels Antrag des Bewerbers nicht durchgeführt werden, wird die Erteilung bzw. Verlängerung der Lizenz abgelehnt, weil eine Voraussetzung nicht vorliegt. Der Widerruf nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist demgegenüber ersichtlich als behördliches Instrument für die Zeit zwischen Erteilung und Verlängerung konzipiert („nicht mehr“). Ein Widerruf dürfte dann aber nur in Frage kommen, wenn sich in der Zwischenzeit konkrete Tatsachen ergeben haben, die für sich genommen bereits Zweifel begründen oder die doch einen hinreichenden Anlass dafür bieten, erneut eine ZÜP durchzuführen. Die gesetzliche Regelung bietet keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Behörde auch ohne solche konkreten Tatsachen jederzeit und anlasslos zur ZÜP soll auffordern dürfen. Der hier streitigen Durchführung der ZÜP liegen solche konkreten Tatsachen nicht zugrunde; Anlass ist lediglich das Inkrafttreten der gesetzlichen Regelung zum 15.1.2005. § 4 Abs. 3 LuftVG hat diese Konstellation aber offensichtlich nicht als Anwendungsfall im Blick, weil es sich dabei nur um eine während einer Übergangszeit auftretende Problematik handelt. Denn wenn demnächst alle noch vor dem 15.1.2005 erteilten oder verlängerten Lizenzen erstmals unter der Geltung des neuen § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG verlängert sein werden, hat sich das vorliegend streitentscheidende Auslegungsproblem bei § 4 Abs. 3 LuftVG erledigt. Hätte der Gesetzgeber die sogenannten Altinhaber noch während der Geltungsdauer ihrer Lizenz einer anlasslosen Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehen wollen, wäre eine Übergangsvorschrift erforderlich gewesen, die es jedoch nicht gibt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1.10.2007 - 12 S 58.07 -; in diesem Sinn auch Meyer, ZRP 2004, 203 Fn. 16). Dass dies der Verordnungsgeber anlässlich des zwischenzeitlich erfolgten Erlasses der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 23.5.2007 (BGBl I S. 947) offenbar anders sieht (vgl. Verordnungsbegründung BR-Drucksache 234/07 vom 30.3.2007, Seite 11), ändert nichts an der insoweit allein maßgeblichen gesetzlichen Regelung.
Die in diesem Zusammenhang in der Rechtsprechung diskutierte gegenteilige Ansicht überzeugt demgegenüber nicht. Die Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.1.2005 ergibt für sich genommen keinen zureichenden Grund dafür, dass auch die Inhaber einer noch gültigen Altlizenz anlasslos eine erstmalige ZÜP zu absolvieren haben (so aber VG Minden, Urteil vom 8.3.2007 - 7 K 185/06 -, Rn. 80; ebenso OVG Münster, Beschluss vom 27.3.2006 - 20 B 1985/05 - Rn. 8). Denn zum einen bleibt damit außer Betracht, dass sich § 4 Abs. 1 LuftVG ausdrücklich lediglich mit der Erteilung der Erlaubnis befasst; und zum anderen gerät diese Argumentation dadurch in die Nähe eines Zirkelschlusses, dass sie ein Element der Fragestellung zur Begründung des Ergebnisses verwendet.
Auch die Erwägungen des Verwaltungsgerichts Darmstadt (vgl. Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -, Rn. 18) rechtfertigen es nach Ansicht des Senats nicht, den Wortlaut des § 4 Abs. 3 LuftVG teleologisch zu reduzieren: Zwar ist es richtig, dass eine Rechtsänderung - wie die Neufassung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG - auch nach der allgemeinen Bestimmung des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG grundsätzlich einen Widerrufstatbestand darstellen kann. Daraus lässt sich aber nichts Entscheidendes für die Frage ableiten, ob dies auch nach der spezielleren Regelung des § 4 Abs. 3 LuftVG gelten muss. Es ist auch fraglich, muss aber vorliegend nicht entschieden werden, ob der Widerruf rechtsfehlerfrei auch auf allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht hätte gestützt werden können: Denn zwar wurde mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG eine Rechtsvorschrift geändert, aufgrund deren geänderter Fassung die Erteilung der Lizenz wegen der nicht durchgeführten ZÜP möglicherweise hätte abgelehnt werden können; fraglich ist aber, ob der Kläger von der Erlaubnis „noch nicht Gebrauch gemacht“ hat und ob ohne den Widerruf eine „Gefährdung des öffentlichen Interesses“ bestünde; außerdem müsste über den Widerruf nach Ermessen und dabei insbesondere nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entschieden werden. Ebenso wenig sagt der durch die Ergänzung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG hergestellte systematische Zusammenhang zwischen dem nicht geänderten § 4 Abs. 3 LuftVG und der ZÜP nach § 7 LuftSiG etwas darüber aus, ob § 4 Abs. 3 LuftVG zwingend auch auf einen Übergangsfall anzuwenden ist. Das Fehlen einer Übergangsregelung dürfte außerdem schon deshalb nicht für die - vermutete - Absicht des Gesetzgebers in Anspruch genommen werden können, weil damit der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung berührt wäre und sich daher aus dem Fehlen einer Übergangsregelung eher der gegenteilige Schluss aufdrängt, nämlich dass der Widerruf mangels Rechtsgrundlage nicht erfolgen durfte. Aus der Gesetzesbegründung lässt sich hierzu jedenfalls nichts herleiten. Gleiches gilt für § 7 Abs. 6 LuftSiG, von dem Privatpiloten nicht erfasst werden: Daraus kann nicht ohne weiteres auf die Unvollkommenheit der Regelung geschlossen werden, denn der Gesetzgeber hat möglicherweise gute Gründe dafür gehabt, für Privatpiloten von einer Sanktionsmöglichkeit, die über § 4 Abs. 3 LuftVG hinausgeht, abzusehen. Ein Grund dafür könnte sein, dass neben der Versagung der Erteilung bzw. Verlängerung und dem anlassbezogenen Widerruf der Lizenz eine Notwendigkeit für weitere Maßnahmen nicht gesehen wurde. Mit der anderslautenden Argumentation des Verwaltungsgerichts Darmstadt würden letztlich aus dem Fehlen einer gesetzlichen Regelung weitreichende exekutive Eingriffsbefugnisse abgeleitet. Daher besteht schließlich auch keine Notwendigkeit, aus der einen anderen Fall regelnden Vorschrift des § 7 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG und aus § 17 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG auf ein - möglicherweise fiktives - Anliegen des Gesetzgebers auf Durchführung periodisch wiederkehrender Überprüfungen zu schließen, mit dem es sachlich nicht vereinbar sei, Altinhaber von einer ZÜP generell auszunehmen (vgl. zu all dem VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -, Rn. 18).
Es kommt somit hier nicht auf die von den Parteien darüber hinaus aufgeworfenen Fragen an, insbesondere, ob der Kläger zur Stellung eines Antrags nach § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG im Wege des Verwaltungszwanges verpflichtet werden könnte (hierzu - verneinend - VG München, Urteil vom 28.9.2006 - M 24 K 06.2101 -; ebenso VG Berlin, Beschluss vom 27.2.2007 - 13 A 168.06 -), ob die Weigerung, einen Antrag zu stellen, für sich genommen geeignet ist, Zweifel an der Zuverlässigkeit zu begründen (hierzu - verneinend - VG München, Urteil vom 28.9.2006 - M 24 K 06.2603 -; bejahend VG Köln, Beschluss vom 13.2.2007 - 11 L 1869/06 -, NWVBl 2007, 277; ebenso bejahend VG Berlin, Beschluss vom 27.2.2007 - 13 A 168.06 -; VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -; VG Hamburg Urteil vom 22.5.2007 - 15 K 3090/06 -; VG Arnsberg, Urteil vom 30.8.2007 - 7 K 2608/06 -), ob der Kläger zur Antragstellung als Folge seiner Mitwirkungspflicht verpflichtet ist (verneinend VG Stuttgart in dem angefochtenen Urteil), ob die Regelung des § 7 LuftSiG verfassungsmäßig ist (verneinend VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -) und ob datenschutzrechtliche Bedenken bestehen.
Das Verwaltungsgericht hat als Folge der Rechtswidrigkeit des in erster Linie angefochtenen Widerrufs der Luftfahrererlaubnis zu Recht auch die davon abhängigen weiteren Verfügungen des Bescheids vom 10.1.2007 aufgehoben. Dies gilt sowohl für die Einziehung des Luftfahrerscheins nach § 29 Abs. 1 LuftVZO, als auch für die als Vollziehung der Einziehung zu bewertende Aufforderung, den Luftfahrerschein innerhalb von zwei Wochen zuzusenden, die auf § 20 LVwVG gestützte Zwangsgeldandrohung und die Gebührenfestsetzung nach den §§ 1 und 2 LuftKostV i. V. m. VII. Nr. 38 GebVz zur LuftKostV.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor. Wegen des beschriebenen Übergangscharakters der aufgeworfenen Rechtsfrage zu § 4 Abs. 3 LuftVG kommt auch nicht die Klärungsbedürftigkeit der Rechtssache wegen grundsätzlicher Bedeutung in Betracht.

Beschluss vom 24. Juli 2008
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 7.500 EUR festgesetzt.
Der Beschluss ist unanfechtbar.

VGH Mannheim, Urteil vom 29.08.2008 - 8 S 904/08

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 29. Februar 2008 - 3 K 2011/07 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand
Das beklagte Land wendet sich mit der Berufung gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart, das den durch Bescheid des Regierungspräsidiums S vom 10.1.2007 erfolgten Widerruf der Privatpilotenlizenz des Klägers aufgehoben hat.
Der 70 Jahre alte Kläger ist seit 1964 Inhaber eines Luftfahrerscheines für Privatluftfahrzeugführer (Private Pilot Licence - PPL), der zuletzt am 4.8.2004 nach den Regelungen JAR-FCL (Bestimmungen über die Lizenzierung von Piloten - Flugzeug - vom 15.4.2003, BAnz. Nr. 80a) bis 4.8.2009 verlängert wurde.
Mit Schreiben vom 2.1.2006 und vom 6.7.2006 forderte das Regierungspräsidium S den Kläger auf, einen Antrag auf Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung im Sinne von § 7 LuftSiG (im Folgenden: ZÜP) zu stellen, widrigenfalls seine Lizenz widerrufen werden müsse.
Nach einer ablehnenden schriftlichen Äußerung des Klägers am 18.8.2006 widerrief das Regierungspräsidium S mit Bescheid vom 10.1.2007 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Erlaubnis des Klägers zum Führen von Luftfahrzeugen, PPL (A), Nr. 7031000305, mit der Berechtigung SE piston (land), zog den Luftfahrerschein ein und forderte den Kläger auf, den Luftfahrerschein innerhalb von zwei Wochen dem Regierungspräsidium S zuzusenden. Gleichzeitig drohte das Regierungspräsidium für den Fall, dass der Kläger der Verfügung nicht innerhalb der angegebenen Frist nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 500 EUR an und setzte eine Gebühr in Höhe von 30 EUR fest. Zur Begründung hieß es in dem Bescheid u. a., dass nach § 4 Abs. 3 LuftVG die Luftfahrererlaubnis (Fluglizenz) zu widerrufen sei, wenn die Voraussetzungen nach Abs.1 nicht mehr vorlägen. Zu diesen Voraussetzungen gehöre nach § 4 Abs. 1 Nr. 3 LuftVG, dass keine Tatsachen vorlägen, die den Bewerber als unzuverlässig erscheinen ließen, ein Luftfahrzeug zu führen oder zu bedienen und keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestünden. § 7 LuftSiG sehe u. a. für die in Abs. 1 Nr. 4 genannten Lizenzen die Überprüfung der Zuverlässigkeit in einem selbstständigen Verwaltungsverfahren vor. Solange diese Prüfung nicht mit positivem Ergebnis abgeschlossen sei, könne die Behörde nicht feststellen, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit bestünden. Da der Kläger nicht bereit sei, seiner Mitwirkungspflicht nach § 7 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG an dieser Prüfung durch Stellung eines Antrags nachzukommen, lägen die Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr vor und die Luftfahrererlaubnis müsse widerrufen werden. Einen Ermessensspielraum habe die Luftfahrtbehörde nicht. Der Luftfahrerschein sei nach § 29 Abs. 1 LuftVZO einzuziehen. Die Zwangsgeldandrohung beruhe auf § 20 LVwVG. Sie sei das mildeste der zur Verfügung stehenden Zwangsmittel und auch sonst verhältnismäßig. Die Höhe des Zwangsgeldes sei angemessen. Die Gebührenfestsetzung beruhe auf den §§ 1 und 2 LuftKostV in Verbindung mit Ziffer III. Nr. 38 des GebVerz. zur LuftKostV. Die Gebühr sei im Hinblick auf den entstandenen Verwaltungsaufwand und das Interesse des Adressaten angemessen.
Gegen diesen Bescheid hat der Kläger am 23.1.2007 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Anfechtungsklage erhoben. Zur Begründung hat er sinngemäß u. a. vorgetragen, dass er den Antrag auf Durchführung einer ZÜP aus rechtsstaatlichen Gründen nicht stellen wolle. Er sehe seine Grundrechte verletzt. Für einen Lizenzwiderruf bestehe keine Rechtsgrundlage, die Voraussetzungen nach § 4 Abs. 3, § 4 Abs. 1 Nr. 3 LuftVG i. V. m. § 7 LuftSiG seien nicht erfüllt. Die gesetzliche Regelung sei zudem unbestimmt, da ein sachlicher Katalog der Zuverlässigkeitskriterien fehle. Das Luftsicherheitsgesetz sei außerdem mangels Bundesratszustimmung nicht rechtmäßig erlassen worden und daher verfassungswidrig. Aber auch gegen § 7 LuftSiG selbst bestünden verfassungsrechtliche Bedenken. Der Generalverdacht gegen Piloten sei sachlich nicht gerechtfertigt. Piloten mit einer ausländischen Lizenz würden z. B. nicht erfasst. Gegen ihn lägen keine konkreten Verdachtsmomente vor. Er sei absolut unbescholten und auch luftrechtlich nie in Erscheinung getreten. Auch der Beklagte habe keinerlei Terrorismusverdacht oder Anhaltspunkte für eine wie auch immer geartete Auffälligkeit. Dadurch, dass er keinen Antrag stelle, entstehe keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, auch begründe dies nicht seine Unzuverlässigkeit. Die Antragstellung werde nur verlangt, um den Vorgang gebührenpflichtig zu machen und um die Datenschutzbestimmung der Freiwilligkeit formal einzuhalten. Die Antragstellung könne auch nicht als Mitwirkungshandlung ausgelegt werden.
Mit Urteil vom 29.2.2008 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid des Regierungspräsidiums S vom 10.1.2007 aufgehoben. In den Entscheidungsgründen heißt es u. a.: Die Erteilungsvoraussetzungen nach § 4 Abs. 1 LuftVG seien nicht entfallen, so dass die Erlaubnis für Luftfahrer auch nicht nach § 4 Abs. 3 LuftVG zu widerrufen gewesen sei. Der Beklagte habe nicht von der fehlenden Zuverlässigkeit des Klägers ausgehen dürfen, weil die entscheidungserhebliche Änderung von § 7 LuftSiG nicht auf solche Privatpiloten anwendbar sei, die - wie der Kläger - bei ihrem Inkrafttreten zum 15.1.2005 bereits im Besitz einer Erlaubnis für Luftfahrer gewesen seien und deren Zuverlässigkeit demzufolge nach den damals gültigen Vorschriften schon überprüft worden sei. Der Lizenzverlängerung am 4.8.2004 bis zum 4.8.2009 sei eine ZÜP nach den (weniger strengen) damals gültigen Vorschriften des LuftVG vorausgegangen. Seine Zuverlässigkeit sei somit für diesen Zeitraum überprüft. Für eine erneute Überprüfung - ohne Hinzutreten irgendwelcher Anhaltspunkte, die gegen das weitere Bestehen seiner Zuverlässigkeit sprächen -, fehle jedoch eine gesetzliche Grundlage. Diese finde sich weder im LuftSiG noch im LuftVG noch seien Übergangsvorschriften für die in der Vergangenheit bereits überprüften Luftfahrer, deren Lizenz noch gültig sei, getroffen worden. In § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG heiße es lediglich, die Überprüfung finde auf Antrag des Betroffenen statt. Von einer Verpflichtung des Luftfahrers zur ZÜP gehe der Wortlaut des Gesetzes nicht aus. Sie ergebe sich entgegen der Meinung des Beklagten auch nicht aus § 7 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG, wonach der Betroffene verpflichtet sei, an der Überprüfung mitzuwirken. Diese Mitwirkungspflicht setze voraus, dass der Luftfahrer überhaupt zur ZÜP (während der Gültigkeit seiner Pilotenlizenz) verpflichtet sei. Zweifel an seiner Zuverlässigkeit hätten im Falle des Klägers allenfalls damit begründet werden können, dass er sich geweigert habe, einen Antrag auf Durchführung einer ZÜP gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG zu stellen. Das Luftsicherheitsgesetz selbst, welches nach seinem § 1 dem Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen diene, enthalte keine nähere Regelung dazu, unter welchen Voraussetzungen die Zuverlässigkeit im Hinblick auf diesen Gesetzeszweck zu verneinen sei. Die Kammer sei der Ansicht, dass allein die Weigerung, einen Antrag nach § 7 Abs. 2 LuftSiG zu stellen, keine Zweifel an der Zuverlässigkeit, die am Maßstab des in § 1 LuftSiG niedergelegten Gesetzeszweckes zu messen sei, begründen könne. Für die vom Beklagten gewünschte Anknüpfung des Widerrufs der Pilotenlizenz an die unterlassene ZÜP fehle es somit an der gesetzlichen Grundlage. Aus diesem Grunde könnten die Frage der fehlenden Zustimmung durch den Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren sowie die weiteren gerügten grundgesetzlichen Bedenken offen bleiben.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des beklagten Landes, mit der es beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 29. Februar 2008 - 3 K 2011/07 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Zur Begründung trägt das beklagte Land u. a. vor: Der Kläger gehöre zu dem vom Luftsicherheitsgesetz vorgesehenen Personenkreis, der einer ZÜP zu unterziehen sei und der von der Luftfahrtbehörde habe angeschrieben werden können (müssen), auch wenn er zum Zeitpunkt der Überprüfung bzw. des Anschreibens Inhaber einer bis zum 4.8.2009 gültigen Lizenz für Privatpiloten gewesen sei. Die damalige Prüfung sei keine ZÜP im Sinne des Luftsicherheitsgesetzes gewesen. Der Begriff der Zuverlässigkeit des Luftverkehrsgesetzes beziehe sich auf die charakterliche Eignung des Bewerbers, auf die sog. „aviation safety“, der Begriff der Zuverlässigkeit des Luftsicherheitsgesetzes dagegen auf „security“. Ziel der angeordneten ZÜP nach dem Luftsicherheitsgesetz sei der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs. Hierzu sei ab 15.1.2005, also nach der Verlängerung der Lizenz des Klägers, nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG von allen entsprechenden Luftfahrern, zu denen unstreitig auch der Kläger gehöre, die Zuverlässigkeit nach dem Luftsicherheitsgesetz festzustellen. Durch die gleichzeitige Regelung in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVG und die unmittelbare Geltung der Regelung habe der Gesetzgeber klar zum Ausdruck gebracht, dass die Lizenz bei fehlender positiv feststehender Zuverlässigkeit zu widerrufen sei. Das Luftsicherheitsgesetz sehe eine ZÜP auch der Piloten vor, die über eine „laufende“ Lizenz verfügten. Dieser Personenkreis sei nicht ausdrücklich aufgeführt; er sei allerdings in der Aufzählung, die den zu überprüfenden Personenkreis nenne, enthalten. Dies zeige sich gerade auch an einem Fehlen einer Überleitungsnorm. Hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, Inhaber einer Lizenz „freizustellen“, hätte dies in einer Überleitungsvorschrift Niederschlag gefunden. Die sprachliche Fassung in § 7 LuftSiG beziehe sich nicht nur auf die Ersterwerber. Die erfassten Luftfahrer müssten die Lizenz besitzen. Ersterwerber seien Flugschüler, die gesondert erfasst würden. Dass der Wille des Gesetzgebers die Inhaber einer Lizenz ebenfalls einer ZÜP unterziehen wolle, zeige die Begründung zur (zwischenzeitlich erlassenen) Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV) deutlich. In der Drucksache 234/07 vom 11.5.2007 heiße es auf Seite 11: „Gegenwärtige Inhaber einer Erlaubnis für Luftfahrer müssen seit dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes von der Luftfahrtbehörde über das Erfordernis der Zuverlässigkeitsüberprüfung informiert werden und im Rahmen einer angemessenen Frist zur Vorlage des Ergebnisses der Überprüfung aufgefordert werden.“ Diese Begründung belege, dass bereits das Luftsicherheitsgesetz die Inhaber einer Lizenz zur ZÜP heranziehen wolle. Mit der ZÜP werde des Weiteren auch nicht (unzulässigerweise) rückwirkend in eine bestehende Lizenz eingegriffen. Ein Dauerverwaltungsakt - und darum handle es sich letztendlich bei der auf fünf Jahre erteilten Lizenz - könne bei Vorliegen bestimmter Gründe widerrufen werden. Eine solche Widerrufsmöglichkeit sehe das Luftverkehrsgesetz in § 4 Abs. 3 LuftVG vor. Der Kläger unterliege der Zuverlässigkeitsüberprüfungspflicht und damit auch der in § 7 Abs. 3 letzter Satz LuftSiG normierten Mitwirkungspflicht. Liege eine Mitwirkungspflicht vor und werde gleichzeitig vorgegeben, dass die Überprüfung auf Antrag des Betroffenen erfolge, so ergäben sich daraus zwangsläufig Konsequenzen für die Nichtantragsstellung. Da das Verfahren nicht von Amts wegen, sondern nur auf Antrag durchgeführt werde, sei die Antragstellung als typische Obliegenheit aufzufassen. Werde der Antrag in Kenntnis dieser Rechtsfolgen - gerade dem diene das Anschreiben des Regierungspräsidiums - nicht gestellt, könne sich die Luftfahrtbehörde nicht positiv von der Zuverlässigkeit im Sinne des Luftsicherheitsgesetzes überzeugen. Fehle diese positive Überzeugung, sei die Lizenz zu widerrufen. Verdeutlicht werde dieser gesetzgeberische Grundgedanke durch die in Kraft getretene LuftSiZÜV: In § 5 Abs. 1 der Verordnung werde ausgeführt: „Zweifel an seiner Zuverlässigkeit verbleiben auch, wenn der Betroffene die ihm nach § 7 Abs. 3 Satz 2 des Luftsicherheitsgesetzes obliegenden Mitwirkungspflichten nicht erfüllt hat“.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er beruft sich im Wesentlichen auf die Entscheidungsgründe des verwaltungsgerichtlichen Urteils sowie seinen erstinstanzlichen Vortrag und weist außerdem noch darauf hin, dass es sich um ein Musterverfahren von bundesweiter Relevanz handle. Sprachlich beziehe sich die Regelung des § 7 LuftSiG nur auf Ersterwerber einer Lizenz. Fehl gehe auch der Hinweis auf seine Mitwirkungspflicht. Eine Mitwirkung könne nur während eines bereits eingeleiteten Verwaltungsverfahrens verlangt werden. Ein Antrag leite jedoch ein Verwaltungsverfahren erst ein und sei keine Mitwirkungshandlung. Der Hinweis des Beklagten, ohne Antragstellung könne sich der Staat nicht von seiner Zuverlässigkeit überzeugen, sei falsch. Es gebe keinerlei konkrete und noch nicht einmal vage Anhaltspunkte dafür, dass er unzuverlässig sei. Der Überwachungsstaat könne nicht durch die Hintertür mit einer „freiwilligen“ Antragspflicht eingeführt werden. Die „Freiwilligkeit“, die im Bundesdatenschutzrecht gefordert werde und die nach dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 2 GG gelte, werde ausgehebelt. In § 7 LuftSiG, wo die Folgen einer nicht abgeschlossenen ZÜP geregelt seien, werde der Fall des § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG nicht geregelt. Es handle sich somit um eine Regelungslücke. Eine Verpflichtung zur Antragstellung, bzw. eine Sanktion bei Nichtstellung des Antrages sei nicht geregelt.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorliegenden Behördenakten verwiesen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung des beklagten Landes ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage des Klägers zu Recht stattgegeben. Der Bescheid des Regierungspräsidiums S vom 10.1.2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sich das Regierungspräsidium für den Widerruf der Lizenz zu Unrecht auf § 4 Abs. 3 LuftVG berufen hat. Nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist die Erlaubnis, die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LuftVG derjenige braucht, der ein Luftfahrzeug führt, zu widerrufen, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 nicht mehr vorliegen. Von den dort genannten Voraussetzungen ist hier allein die zweite Alternative in
§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG im Streit, wonach die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen.
Dass derartige Zweifel an der Zuverlässigkeit des Klägers bestehen, wird allerdings auch im Bescheid vom 10.1.2007 nicht behauptet; das Regierungspräsidium geht aber sinngemäß davon aus, dass mangels eines entsprechenden Antrags des Klägers die Zuverlässigkeitsprüfung nicht habe durchgeführt und daher die Zuverlässigkeit nicht habe positiv festgestellt werden können. Daraus zieht das Regierungspräsidium den Schluss, dass eine Erteilungsvoraussetzung nicht mehr vorliege und die Luftfahrererlaubnis widerrufen werden müsse. Für diese Interpretation des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, die dem Wortlaut des Gesetzes nicht ohne weiteres zu entnehmen ist, könnte eine - vom Regierungspräsidium allerdings nicht ausdrücklich angestellte - systematische Überlegung sprechen: § 4 Abs. 1 Satz 2 LuftVG regelt die Erteilungsvoraussetzungen für die Luftfahrererlaubnis. Zu diesen Voraussetzungen gehört auch, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen. Tatsachen, die solche Zweifel im gemeinten sicherheitsrelevanten Sinn begründen können, dürften bei der Luftsicherheitsbehörde aber eher selten bereits zum Zeitpunkt des Erteilungsantrags vorliegen. Vielmehr dürfte es gerade Sinn und Zweck des Verfahrens der Zuverlässigkeitsüberprüfung sein, bei den zuständigen Behörden einschlägige Tatsachen zu ermitteln bzw. das Fehlen solcher Tatsachen festzustellen. Die Überprüfung erfolgt aber nur auf Antrag des Betroffenen (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG). Ginge man nur nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG, könnte daher dem Bewerber, der sich weigert, den Antrag zu stellen, die Erlaubnis regelmäßig schon deshalb nicht versagt werden, weil keine Zweifel an seiner Zuverlässigkeit bestehen. Um daher auf der Basis der bestehenden Gesetzeslage (Antragserfordernis) zu einem anderen, sinnvollen Ergebnis zu gelangen, müsste der Gesetzeswortlaut gedanklich ergänzt werden: „Die Erlaubnis wird nur erteilt, wenn ... nach Durchführung der ZÜP keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers bestehen“ (in diesem Sinn, wenn auch mit anderer Intention: VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 - Rn. 25; im Ergebnis ebenso VG Hamburg, Urteil vom 22.5.2007 - 15 K 3090/06 - Rn. 24, wonach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG eine Rechtsgrundverweisung auf § 7 LuftSiG darstellt, woraus die Verfahrensbezogenheit der Zuverlässigkeitszweifel folgen soll).
Ob dieser Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG zu folgen ist, kann der Senat jedoch dahingestellt sein lassen, weil sich die Rechtswidrigkeit des Widerrufs im vorliegenden Fall bereits aus einem anderen Grund ergibt. Denn § 4 Abs. 3 LuftVG sieht den Widerruf der Erlaubnis nur für den Fall vor, dass eine der Voraussetzungen nach Absatz 1 „nicht mehr“ vorliegt. Die fragliche Voraussetzung muss also einmal vorgelegen haben und nachträglich wieder entfallen sein. Das ist vorliegend aber auch dann nicht der Fall, wenn man die Lesart des Regierungspräsidiums zugrunde legt. Denn eine Zuverlässigkeitsüberprüfung des Klägers nach § 7 LuftSiG hat noch zu keinem Zeitpunkt stattgefunden. Es gab daher auch keine das Verfahren abschließende Feststellung zur Zuverlässigkeit des Klägers im Sinne von § 7 LuftSiG. Dementsprechend konnte das Fehlen von Zweifeln auch nicht als Erteilungsvoraussetzung nachträglich weggefallen sein. Die Widerrufsvoraussetzungen des § 4 Abs. 3 LuftVG sind daher nicht erfüllt.
Der Senat sieht keine Veranlassung, von diesem auf dem Wortlaut des Gesetzes beruhenden Verständnis des § 4 Abs. 3 LuftVG im Wege der teleologischen Reduktion in den Fällen abzuweichen, in denen - wie hier - der Betroffene Inhaber einer Fluglizenz ist, die bereits vor Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes am 15.1.2005 erteilt bzw. verlängert worden ist, und bei dem daher eine ZÜP im Sinne von § 7 LuftSiG nicht stattgefunden hat. Die vorliegende Fall-Konstellation betrifft zwar zahlenmäßig einen bedeutenden Personenkreis, sie ist aber dennoch lediglich ein Übergangsphänomen, das nach der Konzeption des § 4 LuftVG schon in naher Zukunft nicht mehr auftreten wird. Im gesetzlichen Regelfall wird die ZÜP bei der Erteilung der Erlaubnis durchgeführt und dann wieder bei einer eventuellen Verlängerung (vgl. § 26a Abs. 1 i. V. m. § 24 Abs. 2 LuftVZO, § 3 Abs. 5 LuftSiZÜV, jeweils in der aktuell geltenden Fassung vom 10.7.2008, BGBl I S. 1229, bzw. vom 2.4.2008, BGBl I S. 647). Bestehen Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers im Sinne von § 7 LuftSiG oder konnte die ZÜP mangels Antrag des Bewerbers nicht durchgeführt werden, wird die Erteilung bzw. Verlängerung der Lizenz abgelehnt, weil eine Voraussetzung nicht vorliegt. Der Widerruf nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist demgegenüber ersichtlich als behördliches Instrument für die Zeit zwischen Erteilung und Verlängerung konzipiert („nicht mehr“). Ein Widerruf dürfte dann aber nur in Frage kommen, wenn sich in der Zwischenzeit konkrete Tatsachen ergeben haben, die für sich genommen bereits Zweifel begründen oder die doch einen hinreichenden Anlass dafür bieten, erneut eine ZÜP durchzuführen. Die gesetzliche Regelung bietet keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Behörde auch ohne solche konkreten Tatsachen jederzeit und anlasslos zur ZÜP soll auffordern dürfen. Der hier streitigen Durchführung der ZÜP liegen solche konkreten Tatsachen nicht zugrunde; Anlass ist lediglich das Inkrafttreten der gesetzlichen Regelung zum 15.1.2005. § 4 Abs. 3 LuftVG hat diese Konstellation aber offensichtlich nicht als Anwendungsfall im Blick, weil es sich dabei nur um eine während einer Übergangszeit auftretende Problematik handelt. Denn wenn demnächst alle noch vor dem 15.1.2005 erteilten oder verlängerten Lizenzen erstmals unter der Geltung des neuen § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG verlängert sein werden, hat sich das vorliegend streitentscheidende Auslegungsproblem bei § 4 Abs. 3 LuftVG erledigt. Hätte der Gesetzgeber die sogenannten Altinhaber noch während der Geltungsdauer ihrer Lizenz einer anlasslosen Zuverlässigkeitsüberprüfung unterziehen wollen, wäre eine Übergangsvorschrift erforderlich gewesen, die es jedoch nicht gibt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1.10.2007 - 12 S 58.07 -; in diesem Sinn auch Meyer, ZRP 2004, 203 Fn. 16). Dass dies der Verordnungsgeber anlässlich des zwischenzeitlich erfolgten Erlasses der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vom 23.5.2007 (BGBl I S. 947) offenbar anders sieht (vgl. Verordnungsbegründung BR-Drucksache 234/07 vom 30.3.2007, Seite 11), ändert nichts an der insoweit allein maßgeblichen gesetzlichen Regelung.
Die in diesem Zusammenhang in der Rechtsprechung diskutierte gegenteilige Ansicht überzeugt demgegenüber nicht. Die Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.1.2005 ergibt für sich genommen keinen zureichenden Grund dafür, dass auch die Inhaber einer noch gültigen Altlizenz anlasslos eine erstmalige ZÜP zu absolvieren haben (so aber VG Minden, Urteil vom 8.3.2007 - 7 K 185/06 -, Rn. 80; ebenso OVG Münster, Beschluss vom 27.3.2006 - 20 B 1985/05 - Rn. 8). Denn zum einen bleibt damit außer Betracht, dass sich § 4 Abs. 1 LuftVG ausdrücklich lediglich mit der Erteilung der Erlaubnis befasst; und zum anderen gerät diese Argumentation dadurch in die Nähe eines Zirkelschlusses, dass sie ein Element der Fragestellung zur Begründung des Ergebnisses verwendet.
Auch die Erwägungen des Verwaltungsgerichts Darmstadt (vgl. Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -, Rn. 18) rechtfertigen es nach Ansicht des Senats nicht, den Wortlaut des § 4 Abs. 3 LuftVG teleologisch zu reduzieren: Zwar ist es richtig, dass eine Rechtsänderung - wie die Neufassung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG - auch nach der allgemeinen Bestimmung des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 LVwVfG grundsätzlich einen Widerrufstatbestand darstellen kann. Daraus lässt sich aber nichts Entscheidendes für die Frage ableiten, ob dies auch nach der spezielleren Regelung des § 4 Abs. 3 LuftVG gelten muss. Es ist auch fraglich, muss aber vorliegend nicht entschieden werden, ob der Widerruf rechtsfehlerfrei auch auf allgemeines Verwaltungsverfahrensrecht hätte gestützt werden können: Denn zwar wurde mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG eine Rechtsvorschrift geändert, aufgrund deren geänderter Fassung die Erteilung der Lizenz wegen der nicht durchgeführten ZÜP möglicherweise hätte abgelehnt werden können; fraglich ist aber, ob der Kläger von der Erlaubnis „noch nicht Gebrauch gemacht“ hat und ob ohne den Widerruf eine „Gefährdung des öffentlichen Interesses“ bestünde; außerdem müsste über den Widerruf nach Ermessen und dabei insbesondere nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit entschieden werden.
Ebenso wenig sagt der durch die Ergänzung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG hergestellte systematische Zusammenhang zwischen dem nicht geänderten § 4 Abs. 3 LuftVG und der ZÜP nach § 7 LuftSiG etwas darüber aus, ob § 4 Abs. 3 LuftVG zwingend auch auf einen Übergangsfall anzuwenden ist. Das Fehlen einer Übergangsregelung dürfte außerdem schon deshalb nicht für die - vermutete - Absicht des Gesetzgebers in Anspruch genommen werden können, weil damit der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung berührt wäre und sich daher aus dem Fehlen einer Übergangsregelung eher der gegenteilige Schluss aufdrängt, nämlich dass der Widerruf mangels Rechtsgrundlage nicht erfolgen durfte. Aus der Gesetzesbegründung lässt sich hierzu jedenfalls nichts herleiten. Gleiches gilt für § 7 Abs. 6 LuftSiG, von dem Privatpiloten nicht erfasst werden: Daraus kann nicht ohne weiteres auf die Unvollkommenheit der Regelung geschlossen werden, denn der Gesetzgeber hat möglicherweise gute Gründe dafür gehabt, für Privatpiloten von einer Sanktionsmöglichkeit, die über § 4 Abs. 3 LuftVG hinausgeht, abzusehen. Ein Grund dafür könnte sein, dass neben der Versagung der Erteilung bzw. Verlängerung und dem anlassbezogenen Widerruf der Lizenz eine Notwendigkeit für weitere Maßnahmen nicht gesehen wurde. Mit der anderslautenden Argumentation des Verwaltungsgerichts Darmstadt würden letztlich aus dem Fehlen einer gesetzlichen Regelung weitreichende exekutive Eingriffsbefugnisse abgeleitet. Daher besteht schließlich auch keine Notwendigkeit, aus der einen anderen Fall regelnden Vorschrift des § 7 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG und aus § 17 Abs. 1 Nr. 1 LuftSiG auf ein - möglicherweise fiktives - Anliegen des Gesetzgebers auf Durchführung periodisch wiederkehrender Überprüfungen zu schließen, mit dem es sachlich nicht vereinbar sei, Altinhaber von einer ZÜP generell auszunehmen (vgl. zu all dem VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -, Rn. 18).
Es kommt somit hier nicht auf die von den Parteien darüber hinaus aufgeworfenen Fragen an, insbesondere, ob der Kläger zur Stellung eines Antrags nach § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG im Wege des Verwaltungszwanges verpflichtet werden könnte (hierzu - verneinend - VG München, Urteil vom 28.9.2006 - M 24 K 06.2101 -; ebenso VG Berlin, Beschluss vom 27.2.2007 - 13 A 168.06 -), ob die Weigerung, einen Antrag zu stellen, für sich genommen geeignet ist, Zweifel an der Zuverlässigkeit zu begründen (hierzu - verneinend - VG München, Urteil vom 28.9.2006 - M 24 K 06.2603 -; bejahend VG Köln, Beschluss vom 13.2.2007 - 11 L 1869/06 -, NWVBl 2007, 277; ebenso bejahend VG Berlin, Beschluss vom 27.2.2007 - 13 A 168.06 -; VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -; VG Hamburg Urteil vom 22.5.2007 - 15 K 3090/06 -; VG Arnsberg, Urteil vom 30.8.2007 - 7 K 2608/06 -), ob der Kläger zur Antragstellung als Folge seiner Mitwirkungspflicht verpflichtet ist (verneinend VG Stuttgart in dem angefochtenen Urteil), ob die Regelung des § 7 LuftSiG verfassungsmäßig ist (verneinend VG Darmstadt, Vorlagebeschluss vom 7.11.2007 - 5 E 1495/06 -) und ob datenschutzrechtliche Bedenken bestehen.
Das Verwaltungsgericht hat als Folge der Rechtswidrigkeit des in erster Linie angefochtenen Widerrufs der Luftfahrererlaubnis zu Recht auch die davon abhängigen weiteren Verfügungen des Bescheids vom 10.1.2007 aufgehoben. Dies gilt sowohl für die Einziehung des Luftfahrerscheins nach § 29 Abs. 1 LuftVZO, als auch für die als Vollziehung der Einziehung zu bewertende Aufforderung, den Luftfahrerschein innerhalb von zwei Wochen zuzusenden, die auf § 20 LVwVG gestützte Zwangsgeldandrohung und die Gebührenfestsetzung nach den §§ 1 und 2 LuftKostV i. V. m. VII. Nr. 38 GebVz zur LuftKostV.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor. Wegen des beschriebenen Übergangscharakters der aufgeworfenen Rechtsfrage zu § 4 Abs. 3 LuftVG kommt auch nicht die Klärungsbedürftigkeit der Rechtssache wegen grundsätzlicher Bedeutung in Betracht.

VGH München, Beschluss vom 04.09.2008 - 8 C 08.2155

I. Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 16. November 2007 wird der Streitwert für das erstinstanzliche Verfahren auf 5.000 Euro festgesetzt. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.
II. Von den Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Kläger zwei Drittel.

Gründe:
Die nach § 68 Abs. 1 GKG zulässige Streitwertbeschwerde des Klägers hat nur zum Teil Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat den Streitwert für die Verpflichtungsklage des Klägers auf Feststellung seiner Zuverlässigkeit nach § 7 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) und Erteilung einer Zugangsberechtigung zum Flughafen Nürnberg gemäß § 52 Abs. 1 GKG festgesetzt. Hierbei hat es Ziff. II. 26.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004 (Streitwertkatalog 2004 – NVwZ 2004, 1327) analog herangezogen, wonach der Streitwert bei sonstigen Erlaubnissen für Luftfahrtpersonal regelmäßig 7.500 Euro beträgt.
Der erkennende Senat zieht zwar in ständiger Rechtsprechung ebenfalls die Werte des Streitwertkatalogs 2004 heran. Im vorliegenden Fall ist Streitgegenstand aber nicht eine Erlaubniserteilung für Luftfahrtpersonal. Denn der Kläger zählt nicht zu diesem Personenkreis. Hierunter fallen vielmehr nur die in § 4 des Luftverkehrsgesetzes (LuftVG) genannten Personen, die ein Luftfahrzeug führen oder bedienen wollen. Wer zum Luftfahrtpersonal in diesem Sinn zu rechnen ist, ergibt sich aus § 20 Abs. 1 und § 21 Abs. 1 der Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Juli 2008 (BGBl I S. 1229). Die vom Kläger angestrebte Berufstätigkeit im Sicherheitsbereich des Flughafens Nürnberg ist mit den dort genannten erlaubnispflichtigen Tätigkeiten nicht vergleichbar. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 1 LuftSiG erfasst auch einfachere Tätigkeiten in nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flugplatzgeländes wie zum Beispiel Versorgungs- und Reinigungstätigkeiten. Es erscheint deshalb angemessen, für die Zuverlässigkeitsüberprüfungen bei derartigem Personal einen Abschlag gegenüber den Streitwerten für die Erteilung von Erlaubnissen für Luftfahrtpersonal im Sinn von Ziff. II. 26.1 und 26.4 des Streitwertkatalogs 2004 vorzunehmen. Der Senat hält für derartige Fälle gemäß § 52 Abs. 1 GKG einen Streitwert in Höhe von 5.000 Euro für angemessen (vgl. auch Beschluss vom 27.3.2006 Az. 8 BV 05.2291).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Das Beschwerdeverfahren ist gebührenfrei; Kosten werden nicht erstattet (§ 68 Abs. 3 GKG).
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 GKG).

OVG Münster, Urteil vom 16.10.2008 - 20 A 2921/07

Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand
Der 1951 geborene Kläger erwarb erstmals im September 1991 einen Luftfahrerschein für Privatflugzeugführer, der zum Führen von einmotorigen Landflugzeugen bis 2000 kg höchstzulässigem Fluggewicht berechtigte. Die Erlaubnis wurde in der Folgezeit verlängert. Letztmalig stellte die Beklagte dem Kläger im Jahre 2003 einen bis August 2008 gültigen Luftfahrerschein für Privatflugzeugführer aus. Die darin eingetragene Klassenberechtigung für einmotorige Landflugzeuge war bis zum 19. August 2005 gültig.
Im August 2005 forderte die Beklagte den Kläger auf, gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 4 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), das am 15. Januar 2005 als Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 - LuftSiNeuregG - (BGBl. I S. 78) in Kraft getretenen war (Art. 9 LuftSiNeuregG), einen Antrag auf Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung zu stellen. Zugleich wies sie ihn darauf hin, dass die Weigerung, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung durchführen zu lassen, Zweifel an der nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG für die Erteilung von Fluglizenzen erforderlichen Zuverlässigkeit begründe. Dieser und einer weiteren Aufforderung kam der Kläger ebenfalls nicht nach.
Mit Ordnungsverfügung vom 31. März 2006 widerrief die Beklagte die dem Kläger erteilte Erlaubnis für Privatflugzeugführer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG. Des Weiteren forderte sie ihn zur Abgabe des Luftfahrerscheines binnen einer Woche nach Zustellung der Verfügung auf. Ferner setzte die Beklagte für den Bescheid Kosten in Höhe von 30 EUR zulasten des Klägers fest. Zur Begründung des Bescheides führte sie im Wesentlichen aus: Da eine Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde über die Zuverlässigkeit des Klägers nach § 7 Abs. 1 LuftSiG mangels Antragstellung nicht vorliege, fehle es an einer Erlaubniserteilungsvoraussetzung. Die ihm erteilte Berechtigung zum Führen von Kleinflugzeugen sei nach § 4 Abs. 3 LuftVG deshalb zwingend zu widerrufen.
Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 31. Mai 2006 zurück und ordnete die sofortige Vollziehung der Verfügung an.
Am 3. Juli 2006 hat der Kläger Klage erhoben. Der zusätzlich angebrachte Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes blieb erfolglos (VG Arnsberg, Beschluss vom 29. August 2007 - 7 L 602/07 -).

Zur Klagebegründung hat der Kläger im Wesentlichen ausgeführt: Der Widerruf könne nicht auf einen Verstoß gegen § 7 LuftSiG gestützt werden. Das Luftsicherheitsgesetz sei verfassungswidrig. Piloten würden ohne konkreten Anlass oder Anfangsverdacht einem generellen Terrorismusverdacht ausgesetzt. Die Überprüfung sei zur Terrorismusabwehr ungeeignet und treffe die Piloten in unverhältnismäßiger Weise. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei verletzt, da andere Bevölkerungsgruppen nicht in dieser Form überprüft würden. Von Piloten mit deutschen Fluglizenzen gehe keine erhöhte Terrorgefahr im Vergleich etwa zu Kraftfahrzeugführern aus. Auch seien Inhaber ausländischer Fluglizenzen nicht betroffen. Allein aus der Weigerung, eine Zuverlässigkeitsüberprüfung zu beantragen, könne nicht auf Zweifel an seiner Zuverlässigkeit geschlossen werden. Es fehle an der notwendigen Konkretisierung der geforderten Mitwirkung.
Der Kläger hat beantragt,
die Ordnungsverfügung vom 31. März 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 31. Mai 2006 aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie sich im Wesentlichen auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden berufen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Entscheidungsgründe des Urteils Bezug genommen.
Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger auch nach Ablauf der Gültigkeit der widerrufenen Erlaubnis die Aufhebung der angefochtenen Bescheide weiter.
Zur Begründung der Berufung ergänzt und vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen und führt im Wesentlichen aus: Das Luftsicherheitsgesetz sei schon deshalb verfassungswidrig, weil es ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates erlassen worden sei. Zudem handele es sich um ein unzulässiges Maßnahmegesetz. Die Zuverlässigkeitsüberprüfung stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Handlungs- und gegebenenfalls in die Berufsfreiheit von Luftfahrern dar. Zugleich werde das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung missachtet. Jedenfalls solange die in § 17 Abs. 1 LuftSiG vorgesehene Rechtsverordnung über die Einzelheiten der Sicherheitsüberprüfung noch nicht erlassen gewesen sei, hätte eine solche nicht durchgeführt werden dürfen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und entsprechend dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Beiakten nebst Gerichtsakte des Eilverfahrens Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Die Berufung hat keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.
Die Anfechtungsklage ist trotz abgelaufener Gültigkeitsdauer der widerrufenen Privatflugzeugführerlizenz und der eingetragenen Klassenlizenz weiterhin zulässig. Denn die Rechtswirkung des erfolgten Widerrufs der Lizenz reicht weiter als die des Ablaufs deren Befristung. Zwar erlischt die Lizenz nach Fristablauf hinsichtlich der durch sie begründeten Berechtigung zum Führen von Luftfahrzeugen im Umfang einer gültigen Klassenberechtigung und bei gültigem Tauglichkeitszeugnis. Anders als nach ihrem Widerruf vermittelt sie aber bei bloßem Ablauf ihrer Gültigkeit ein Recht auf Erneuerung (§ 26a LuftVZO). In Rede stehen erleichterte Voraussetzungen für ihre (Wieder-)Erteilung, die für Erstbewerber, zu denen der Kläger nach endgültigem Widerruf zählen würde, nicht gelten. Das betrifft, wenn wie hier zugleich die Gültigkeit der in der Lizenz eingetragenen Klassenberechtigung abgelaufen ist, insbesondere den erforderlichen Prüfungsumfang zum Erhalt einer neuen Klassenberechtigung (§ 5 Abs. 4 LuftPersV, JAR-FCL 1.245 (Bestimmungen über die Lizenzierung von Piloten von Flugzeugen - JAR-FCL 1 deutsch - BAnz. Nr. 80a)
Die Klage ist aber unbegründet.
Der angefochtene Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat, ist - ausgehend von der maßgeblichen Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung - rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Durchgreifende Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen und entscheidungserheblichen Regelungen des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben bestehen nicht.
Die Beklagte hat zu Recht die dem Kläger zuletzt im Jahre 2003 nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 LuftVG auf fünf Jahre befristet erteilte Erlaubnis für einmotorige Flugzeuge bis zu einem höchstzulässigen Fluggewicht bis 2000 kg gestützt auf § 4 Abs. 3 LuftVG widerrufen, weil der Kläger sich - bis heute - keiner Sicherheitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG unterzogen hat und es damit an einer positiven Feststellung zu seiner Zuverlässigkeit in luftsicherheitsrechtlicher Hinsicht fehlt.
Nach § 4 Abs. 3 LuftVG ist eine Luftfahrererlaubnis zu widerrufen, wenn (Erteilungs-)Voraussetzungen nach Absatz 1 nicht mehr vorliegen. Ausgangspunkt der Bewertung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs ist insoweit die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides.
Durchgreifende Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Widerrufs in formeller Hinsicht bestehen nicht. Die Beklagte war namentlich zu dessen Erlass zuständig. Als die nach den geltenden Vorschriften für die Lizenzerteilung zuständige Luftfahrtbehörde (§ 31 Abs. 2 Nr. 1, § 32 Abs. 1 Nr. 9 a LuftVG i. V. m. § 22 LuftVZO) ist die Beklagte zugleich berufen zu entscheiden, ob eine erteilte Lizenz nach § 4 Abs. 3 LuftVG wegen Fehlens der Erteilungsvoraussetzungen zu widerrufen ist. Dies entspricht allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen. Die für die Erteilung von Erlaubnissen zuständige Behörde ist zugleich die Behörde, die bereits erteilte Erlaubnisse unter Kontrolle zu halten und gegebenenfalls auch zu widerrufen hat. Einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung, wie etwa in § 29 Abs. 1 LuftVZO mit seiner Verweisung auf die nach § 22 Abs. 1 LuftVZO für die Erlaubniserteilung zuständige Behörde, bedurfte es nicht. Entsprechend ist auch unschädlich, dass § 29 Abs. 1 LuftVZO in der bis zum 30. Juni 2007 gültigen Fassung (geändert durch Art. 1 Nr. 1 der Zweiten Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 13. Juni 2007, BGBl. I S. 1048) nicht den vorliegenden Fall des Widerrufs einer Erlaubnis mangels luftsicherheitsrechtlicher Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG) betraf. Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben hat an den bestehenden Zuständigkeiten der Luftfahrtbehörden für die Erteilung und den Widerruf von Fluglizenzen nach § 4 LuftVG nichts verändert. Abweichende speziellere Entscheidungszuständigkeiten für die Frage der Lizenzerteilung und deren Widerruf in Fällen des Fehlens oder des negativen Ausgangs einer Zuverlässigkeitsüberprüfung sind gerade nicht normiert worden.
Der streitige Widerruf der Lizenz ist auch materiell rechtmäßig.
Nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG in der Fassung des Art. 2 LuftSiNeuregG darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn keine Zweifel an der Zuverlässigkeit des Bewerbers nach § 7 LuftSiG bestehen. Diese Anforderung, die sich - wie aus der entsprechenden Einschränkung aus § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG folgt - nur auf die Erlaubnisse zum Führen von Fluggeräten nach § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 LuftVG bezieht, und deshalb hier einschlägig ist, erfüllt der Kläger nicht. Sie zielt auf eine durch die Luftsicherheitsbehörde durchzuführende Überprüfung des Bewerbers auf seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit.
Mit der Neuregelung in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG sind die Anforderungen an die erforderliche Zuverlässigkeit von Luftfahrern u. a. für einmotorige Flugzeuge angewachsen unter dem luftsicherheitsrechtlich geprägten Aspekt der Abwehr äußerer Gefahren für die Luftsicherheit (sog. „security“). Nur derjenige soll die Erlaubnis u. a. zum Führen von einmotorigen Flugzeugen erhalten, der im Besonderen auf seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit überprüft worden ist. Dabei geht es um die Gewähr, jederzeit die in § 1 LuftSiG genannten Schutzziele zu beachten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, BVerwGE 122, 182, zum entsprechenden Begriff in § 29d LuftVG a. F., an den die Regelungen des § 7 LuftSiG anknüpfen.
Ein solches Anwachsen einer Erteilungsvoraussetzung ist zulässig. Eine Kollision mit § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1 LuftVG liegt nicht vor. Diese Vorschrift betrifft nämlich die (luftverkehrsrechtliche) Zuverlässigkeit von Luftfahrern im Übrigen. Aufgeworfen ist die Frage, ob der Betreffende bereit und in der Lage ist, den luftverkehrsrechtlichen Anforderungen entsprechend mit dem Fluggerät umzugehen. Das bezieht sich im Kern auf die Abwehr betriebsbedingter Gefahren (sog. „safety“). Aus dem Regelungszusammenhang von § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG i. V. m. § 7 LuftSiG erschließt sich ohne Weiteres, dass insoweit eine zweigeteilte Überprüfung erfolgt. Die Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit der Luftfahrer nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG obliegt nach der gesetzlichen Ausgestaltung (ausschließlich) der Luftsicherheitsbehörde. Für das Lizenzerteilungsverfahren verbleibt es bei der Zuständigkeit der Luftfahrtsbehörde. Hinsichtlich der Frage der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit i. S. d. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG wird im Ergebnis deshalb eine Nachweispflicht seitens des Bewerbers als materielle Erteilungsvoraussetzung statuiert, vergleichbar der Forderung nach einer Tauglichkeitsuntersuchung. Wie durch die seit dem 1. Juli 2007 in Kraft befindlichen Neuregelungen des § 24 LuftVZO, insbesondere Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 Satz 1 Nr. 4 bestätigt wird (Art. 1 Nr. 7 i. V. m. Art. 4 der Zweiten Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über Anforderungen an Flugbesatzungen vom 13. Juni 2007), darf eine Erlaubnis nunmehr nur erteilt werden, wenn der Nachweis der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit in Form einer entsprechenden Bescheinigung der Luftsicherheitsbehörde über die Feststellung der Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG vorliegt, der eine entsprechende Sicherheitsüberprüfung vorangegangen sein muss.
Vgl. hierzu auch: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 28. September 2007 - 12 ME 161/07 -, ZLW 2008, 113, das eine vergleichbare Zweigliedrigkeit für den Tauglichkeitsnachweis nach den zum 1. Juli 2007 in Kraft getretenen Neuregelungen, namentlich zu § 24c, § 24d und § 24e LuftVZO annimmt.
Das gilt unabhängig davon, ob der Luftfahrtbehörde weitergehende konkrete Anhaltspunkte für ein Gefährdungspotential des Betreffenden bekannt sind. Die notwendige Bescheinigung ist in dem dafür vorgesehenen gesonderten Verfahren nach § 7 LuftSiG bei der Luftsicherheitsbehörde zu beantragen. Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch, dass das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben die Folgen eines negativen Ausgangs einer Zuverlässigkeitsüberprüfung von Luftfahrern nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG nicht weiter geregelt hat.
An einer solchen Feststellung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit des Klägers fehlte es hier. Der Kläger hat bis heute keine Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde über seine Zuverlässigkeit herbeigeführt. Solange aber liegt die Voraussetzung für die Erteilung einer Berechtigung für einmotorige Flugzeuge nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG in der Person des Klägers nicht vor. Damit war die Beklagte nach § 4 Abs. 3 LuftVG befugt und zugleich verpflichtet, dessen einschlägige Lizenzen zu widerrufen. Entsprechendes hat der Senat in einem vergleichbaren Fall bereits entschieden.
Vgl. Urteil vom 23. April 2008 - 20 A 971/07 -.
Weitergehende Feststellungen zum Aussagewert der Weigerung des Klägers, sich einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nach dem Luftsicherheitsgesetz zu unterziehen, etwa für die Zuverlässigkeit nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1 LuftVG sind nicht veranlasst. Insoweit bedarf es auch keiner Vertiefung, inwiefern sich der allgemeine Grundsatz des Verfahrensrechts, wonach sich ein Verfahrensbeteiligter, der eine Sachaufklärung durch Weigerung einer notwendigen Mitwirkungshandlung ohne sachlichen Grund vereitelt, so behandeln lassen muss, als wäre die Sachaufklärung zu seinen Lasten ausgegangen, auf Fälle vorliegender Art übertragen lässt.
So: Hessischer VGH, Beschluss vom 12. Februar 2007 - 11 TG 2192/06 -.
Denn der Erhalt entsprechender Lizenzen hängt - wie ausgeführt - materiell von der erfolgreich durchgeführten Sicherheitsüberprüfung ab; dies gilt auch für den Behalt der Lizenzen. Mit dem Anwachsen der Anforderungen an die Zuverlässigkeit in § 4 Abs. 1 LuftVG ist entsprechend die Widerrufsbefugnis angewachsen. Dass Inhaber von bereits erteilten Erlaubnissen von der Ausdehnung der bis dahin in § 29d LuftVG geregelten und auf Wiederholung angelegten Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer und der damit korrespondierenden Erweiterung der Zuverlässigkeitsanforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG verschont bleiben sollten, also für sie die Rechtslage bei Erlaubniserteilung fortgeschrieben wäre, ist nicht angeordnet. Eine solche Folgerung erschließt sich auch nicht aus anderen Gründen, etwa solchen der systematischen oder an Sinn und Zweck ausgerichteten Auslegung der einschlägigen Vorschriften. Aus dem Wortlaut der Widerrufsermächtigung ist eine Begünstigung von Inhabern nach alter Rechtslage erteilter Erlaubnisse nicht abzuleiten. Zwar lässt die Formulierung „nicht mehr vorliegen“ ein Verständnis dahin zu, dass es nur um solche Erteilungsvoraussetzungen gehen kann, die schon bei Erteilung der Erlaubnis Geltung beanspruchten. Allerdings ist das nicht zwingend. Denn die Widerrufsermächtigung dient im gegebenen Regelungszusammenhang gerade nicht der Korrektur einer rechtswidrigen Erlaubniserteilung, sondern soll eine für geboten erachtete Reaktion auf später eingetretene Umstände bieten. Zweck ist es - wie bei der Widerrufsermächtigung etwa im Waffenrecht (§ 45 Abs. 2 WaffG),
vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 C 24.06 -, NVwZ 2007, 1201 -
den (jeweils) geltenden luftverkehrsrechtlichen Anforderungen Rechnung tragen zu können. Nur dann soll einem Piloten der risikobehaftete Umgang mit dem entsprechenden Fluggerät weiter gestattet bleiben. Dies entspricht dem erklärten Zweck der Neuregelungen, mit der Ausdehnung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer einen besseren Schutz auch auf Kleinflughäfen und in der allgemeinen Luftfahrt zu gewährleisten (BT-Drs. 15/2361 S. 17).
Der Umstand, dass die Prüfung der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nach § 7 LuftSiG, wenn - wie im Fall des Klägers - weitergehende konkrete Anknüpfungspunkte für ein Gefährdungspotential des Betreffenden und für ein Vorgehen der Luftsicherheitsbehörde nach § 3 LuftSiG fehlen, vom Betroffenen selbst zu beantragen ist und eine Antragstellung nicht per Verwaltungszwang durchgesetzt werden kann, führt ebenfalls auf kein anderes Verständnis.
A. A. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 1. Oktober 2007 - 12 S 58.07 -, juris.
Denn das Erfordernis einer erstmaligen Prüfung für Altlizenzinhaber kann unbeschadet dessen unmittelbar aus der Erweiterung des Anforderungskatalogs des § 4 Abs. 1 LuftVG durch Art. 2 Nr. 1 LuftSiNeuregG abgeleitet werden. Inhaber von Lizenzen für Fluggeräte nach § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 LuftVG sollen im Besonderen auf ihre luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit hin durch die Luftsicherheitsbehörde überprüft werden. Diesem Zweck widerspräche es, eine erstmalige Überprüfung von Inhabern von befristeten Altlizenzen unbeschadet deren sich zum Teil über Jahre erstreckenden Gültigkeit erst für den Zeitpunkt der Verlängerung vorzusehen, und in Fällen, in denen unbefristete Lizenzen erteilt worden sind, wie etwa für Motorsegler, sogar auf Dauer auf eine Überprüfung zu verzichten. Ein entsprechendes Verständnis hat im Übrigen seinerzeit den Bundesrat veranlasst, sich gegen die Erweiterung des Anforderungskatalogs zu wenden (BT-Drs. 15/2361 S. 27).
Der Umstand, dass noch im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides eine Verordnung gemäß § 17 Abs. 1 LuftSiG nicht erlassen war, stellte ebenfalls kein durchgreifendes Hindernis für den Kläger dar, die Feststellung seiner Zuverlässigkeit durch die Luftsicherheitsbehörde zu beantragen. Der Gesetzgeber hat die Problematik der noch ausstehenden Verordnung erkannt, gleichwohl aber die Anwendung der Sicherheitsüberprüfung gemäß § 7 LuftSiG nicht bis zum In-Kraft-Treten der Verordnung aufgeschoben, und zwar auch nicht für den Fall bereits bestehender Erlaubnisse. Die in materiell-rechtlicher Hinsicht angeführten Bedenken gegen das Fehlen einer Ausführungsverordnung greifen nicht. Fehlen konkretisierende Vorgaben für die Ausgestaltung, ist der Rückgriff auf das Gesetz sowie auf sonstige allgemeine Vorschriften und Grundsätze geboten und zur Rechtswahrung der Betroffenen auch ausreichend. Die Gefahr eines unzulässigen Eingriffs in das informationelle Selbstbestimmungsrecht mangels hinreichender gesetzlicher Ermächtigung sieht der Senat nicht, wie im weiteren im Zusammenhang mit der Frage der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen gesetzlichen Regelungen noch weiter ausgeführt wird. Es ist nicht ersichtlich, warum bei der gegebenen Sachlage die bestehenden Verfahrensrechte, insbesondere das Recht auf Einsichtnahme in Akten und Gewährung rechtlichen Gehörs, sowie die Möglichkeiten, um Rechtsschutz nachzusuchen, keinen ausreichenden Schutz vor nachhaltigen Rechtsverletzungen hätten bieten können.
Die inzwischen in Kraft getretene Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung - LuftSiZÜV - vom 23. Mai 2007 (BGBl. I S. 947) führt ebenfalls auf keine andere Bewertung. § 1 LuftSiZÜV spricht zwar ausdrücklich die Zuverlässigkeitsüberprüfung bei Luftfahrern nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG (nur) mit Aufnahme der Ausbildung, vor der Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 LuftVG oder vor der Anerkennung ausländischer Erlaubnisse an, soweit nicht zusätzlich die Erteilung von Zugangsberechtigungen für nicht allgemein zugängliche Bereiche in Rede steht. Für Altfälle ist damit indes nichts Verbindliches geregelt; denn die Verordnungsermächtigung des § 17 Abs. 1 LuftSiG erfasst ohnehin nur die Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung. Die inmitten stehende Frage, ob die Anforderung des § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG bei Altlizenzen gilt, kann also nicht Gegenstand der Verordnung sein. Im Übrigen spricht die Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung selbst durchaus Sicherheitsüberprüfungen in Fällen bereits erteilter Lizenzen an. § 3 Abs. 5 LuftSiZÜV sieht nach erfolgter Zuverlässigkeitsüberprüfung ohne Ausnahme eine Wiederholungsprüfung vor und nach § 3 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftSiZÜV sind bei Antragstellung Nachweise zur erteilten oder Angaben zur angestrebten Erlaubnis gefordert.
Schließlich stehen auch keine Ermessensfehler in Rede. Liegt - wie im Falle des Klägers - ein Widerrufsgrund vor, ist die Behörde gebunden. Ermessen hat sie nach § 4 Abs. 3 LuftVG nicht. Ein milderes Mittel stand der Beklagten ebenfalls nicht zur Verfügung. § 29 Abs. 1 bis 3 LuftVZO in der bis 30. Juni 2007 gültigen Fassung, der die Möglichkeit einer Beschränkung von Fluglizenzen oder das Ruhen der Erlaubnis auf Zeit vorsah, war nicht einschlägig. Es bestehen bereits Zweifel, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang der Verordnungsgeber über § 32 Abs. 1 Nr. 4, Nr. 9a LuftVG überhaupt ermächtigt ist, abweichende Regelungen zu § 4 Abs. 3 LuftVG zu treffen. Jedenfalls betraf § 29 LuftVZO a. F. ohnehin nicht den vorliegenden Sachverhalt der fehlenden Feststellung nach § 7 LuftSiG durch die Luftsicherheitsbehörde.
Aus der unterschiedlichen Verwaltungspraxis der Luftfahrtbehörden einzelner Bundesländer bei nicht durchgeführter Zuverlässigkeitsüberprüfung in Altfällen kann eine Verletzung von Rechten des Klägers nicht abgeleitet werden. Es geht bei § 4 Abs. 3 LuftSiG - wie ausgeführt - um zwingende Rechtsfolgen, so dass ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG schon von daher ausscheidet.
Durchgreifende Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen, nach dem Vorstehenden die angefochtene Verfügung der Beklagten tragenden und damit entscheidungserheblichen gesetzlichen Grundlagen ergeben sich nicht. Sie sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar.
Die einschlägigen Vorschriften sind unbeschadet der fehlenden Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz zur Neuregelung der Luftsicherheitsaufgaben wirksam geworden. Dieses Gesetz enthält nach Überzeugung des Gerichts keine die Zustimmung des Bundesrates auslösenden Regelungen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. November 2007 - 20 D 38/05. AK -.
Insbesondere werden den Ländern durch das Luftsicherheitsgesetz keine neuen Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung übertragen. Das betrifft gerade auch die hier in Streit stehende Ausdehnung der bereits in § 29d LuftVG a. F. vorgesehenen luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG. Ein in qualitativer Hinsicht relevanter Aufgabenzuwachs, der einer Zustimmung durch den Bundesrat nach Art. 87d Abs. 2 GG bedurft hätte, ist nicht erfolgt. Der gegenteiligen Einschätzung des Verwaltungsgerichts Darmstadt,
vgl. Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06 -,
vermag sich der Senat nicht anzuschließen.
Für Teilbereiche der den Ländern bereits wirksam übertragen gewesenen Aufgaben sind allein das luftsicherheitsrechtliche Instrumentarium erweitert und die materiell-rechtlichen Anforderungen verschärft worden. Damit verändert sich der den Ländern bereits übertragene Aufgabenbereich in qualitativer Hinsicht nicht. Die Änderungen führen allenfalls in quantitativer Hinsicht zu einem Mehraufwand bei der Bewältigung der übertragenen Aufgaben. Das betrifft die Erstreckung der Zuverlässigkeitsüberprüfung auf Luftfahrer und die in diesem Zusammenhang erfolgten weiteren Regelungen ebenso, wie etwa die Einführung des Antragserfordernisses als (materielle) Voraussetzung zur Einleitung der Zuverlässigkeitsüberprüfung, die Mitwirkung an Zuverlässigkeitsüberprüfungen ausländischer Stellen sowie die Verpflichtung zur gegenseitigen Unterrichtung der Luftsicherheitsbehörden. Auch insoweit geht es letztlich um materielle Vorgaben. Es werden nur ohnehin bestehende Verpflichtungen im Bereich der Behördenzusammenarbeit konkretisiert. Die Ermächtigung aus § 5 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG, wonach die Luftsicherheitsbehörde die Orte, an denen die Sicherheitskontrollen stattfinden, durch bewaffnete Polizeivollzugsbeamte schützen, die Sicherheitsbereiche des Flughafens bestreifen und gefährdete Flugzeuge durch bewaffnete Standposten sichern kann, führt ebenfalls auf keine anderen - neuen - Aufgaben. Auch insoweit wird allein das Instrumentarium der Behörden zur Verwirklichung der bereits den Ländern übertragenen Aufgaben erweitert. Bloße quantitative Erweiterungen aber bedürfen, wenn der Bundesrat - wie hier - der Aufgabenwahrnehmung schon früher zugestimmt hat, keiner erneuten Zustimmung durch den Bundesrat.
BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u. a. -, BVerfGE 75, 108.
Dabei macht es keinen Unterschied, ob es - wie in der zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts - um Einwirkungsrechte des Bundes in ländereigene Angelegenheiten oder - wie hier - um die Übertragung von Bundesaufgaben geht. Ein sachlicher Grund, warum - wie vom Verwaltungsgericht Darmstadt in dem bereits zitierten Vorlagebeschluss ausgeführt - im ersteren Fall die Einwilligung quantitative Veränderungen mit umfassen sollte, im Falle der Auftragsverwaltung demgegenüber aber nicht, ist nicht zu erkennen.
Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates ergibt sich auch nicht aus § 16 Abs. 3 Satz 2 LuftSiG. Danach können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist. Demgegenüber knüpfte der mit Zustimmung des Bundesrates ergangene § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG die Übernahme in Bundesverwaltung an einen Antrag des Landes. Die in der Neuregelung liegende Modifizierung der Befugnis des zuständigen Bundesinnenministeriums, Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden zurückzuholen, ist jedoch zu vernachlässigen. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
Beschluss vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198,
ist anerkannt, dass bei einer verfassungsrechtlichen Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden dürfen, die jederzeitige Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - Durchführung der Aufgabe in bundeseigener Verwaltung - möglich ist. Ob in Konsequenz hierzu die die Rücknahme von Aufgaben eröffnende Vorschrift schon keinen Zustimmungsbedarf nach Art. 87d Abs. 2 GG auslöst,
so etwa: Stettner, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 77 Rdnr. 14; im Ergebnis wohl auch: VG Frankfurt, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -, juris,
mag dahinstehen. Denn es liegt kein Fall einer zustimmungsbedürftigen Änderung des übertragenen Aufgabenbereichs vor, weil - auch unter Einbeziehung der mit der Zustimmungspflicht verfolgten Interessen der Länder - das bloße Absehen von der Antragsbindung der Rückübertragungsmöglichkeit zu keiner wesentlichen Verschiebung der Reichweite der Aufgabenübertragung führt. Die Aufgabenübertragung, an die Art. 87d Abs. 2 GG den Zustimmungsbedarf knüpft, wird dadurch nicht wirklich neu gestaltet. Sie ist so von der Zustimmung des Bundesrats zur bisherigen gesetzlichen Ausgestaltung der Aufgabenübertragung abgedeckt.
Ein Zustimmungserfordernis ergibt sich schließlich nicht aus Art. 85 Abs. 1 Satz 1 GG. Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben greift nicht in die den Ländern zustehende Befugnis ein, Behörden einzurichten. So werden die Länder nicht etwa verpflichtet, für den Vollzug der Luftsicherheitsaufgaben eine neue Behörde zu errichten. Soweit geregelt wird, dass die Luftsicherheitsaufgaben durch die Luftsicherheitsbehörde wahrzunehmen sind (§ 2 LuftSiG), steht es den Ländern frei, vorhandene Behörden als Luftsicherheitsbehörden zu bestimmen. Bei dem Begriff der Luftsicherheitsbehörde geht es allein um eine funktionsbezogene Behördenbezeichnung. Das Luftsicherheitsgesetz gibt den Ländern nicht einmal vor, dass es nur eine Luftsicherheitsbehörde geben darf. Auch im Übrigen berühren die Neuregelungen nicht die durch Art. 85 Abs. 1 GG geschützte Organisationsgewalt der Länder. Insbesondere wird nicht etwa bestimmt, welchen näheren Aufgabenkreis die vom Land eingerichteten Luftsicherheitsbehörden jeweils haben sollen.
Soweit das Luftsicherheitsgesetz Regelungen mit Bezug zum Verwaltungsverfahren enthält, ist schon fraglich, ob Art. 85 Abs. 1 GG überhaupt einen Zustimmungsbedarf auslöst. Schließlich ist in der Vorschrift - anders als in Art. 84 Abs. 1 GG - hierzu ausdrücklich nichts gesagt. Ein Zustimmungsbedarf ließe sich allenfalls aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
vgl. Urteil vom 15. Juli 1969 - 2 BvF 1/64 -, BVerfGE 26, 338,
folgern, nach der Art. 85 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber auch die Kompetenz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens verleiht.
Zum Meinungsstand: VG Darmstadt, Beschluss vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06 - .
Jedenfalls enthält das Luftsicherheitsgesetz keine (neuen) Regelungen zum Verwaltungsverfahren. So ergibt etwa das vom Verwaltungsgericht Darmstadt in seinem Vorlagebeschluss in diesem Zusammenhang angeführte behördenbezogene Informations- und Beteilungssystem aus § 7 LuftSiG keine - über die allgemeine Verpflichtung zur Rechts- und Amtshilfe hinausgehenden - eigenständigen Verwaltungsverfahrensregelungen. Weitere Bestimmungen wie die über die Amtsverschwiegenheit und die Löschung von personengebunden Daten verbleiben im Bereich des materiellen Rechts. So begründet § 7 Abs. 11 LuftSiG materielle Ansprüche betroffener Dritter. Regelungen zum Verfahren der Zuverlässigkeitsüberprüfung selbst sind damit nicht verbunden. Sie sind in § 17 Abs. 1 LuftSiG vielmehr ausdrücklich einer Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates unterliegt, vorbehalten.
Die einschlägigen Neuregelungen genügen auch in materieller Hinsicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Bei dem nach § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i. V. m. § 7 LuftSiG geforderten Zuverlässigkeitsnachweis auf der Grundlage einer besonderen Zuverlässigkeitsüberprüfung handelt es sich um eine hinreichend durch Allgemeinwohlbelange veranlasste, den rechtsstaatlichen Anforderungen der Bestimmtheit und Klarheit genügende und zugleich verhältnismäßige Einschränkung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Soweit im Zusammenhang mit der geforderten Zuverlässigkeitsüberprüfung Möglichkeiten zur Erhebung, Speicherung und Weiterverarbeitung personenbezogener Daten eröffnet sind, sind die besonderen Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) ergeben, beachtet. Der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) ist für den Kläger schon vom Ansatz her nicht eröffnet; eine berufliche Nutzung der Lizenz hat er nicht geltend gemacht. Im Übrigen beanspruchen die folgenden Erwägungen zu Art. 2 Abs. 1 GG im Ergebnis auch im Anwendungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG Geltung.
Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, verfolgt der Gesetzgeber mit dem Luftsicherheitsgesetz den legitimen Zweck des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen, Sabotageakten und terroristischen Anschlägen. Es sollen Sicherheitslücken geschlossen werden und ein besserer Schutz auch im Bereich von Kleinflughäfen und der allgemeinen Luftfahrt gewährleistet werden. Gegen die darin zum Ausdruck gelangte Einschätzung und Bewertung des Gefährdungspotentials von Luftfahrern ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Die vom Kläger in diesem Zusammenhang angebrachten Bedenken greifen zu kurz. Den gegenteiligen Einschätzungen einzelner Ländervertreter im Bundesrat oder Vertreter anderer Stellen zur Gefahrenlage und zum gesetzgeberischen Handlungsbedarf ist kein entscheidendes Gewicht beizumessen. Denn dem Gesetzgeber steht bei der Bewertung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die ihrer Verhinderung und Bewältigung dienen sollen, ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Dieser ist erst überschritten, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die getroffenen Maßnahmen abgeben können.
BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, BVerfGE 110, 141.
Davon, dass der Gesetzgeber die Grenzen dieses Gestaltungsspielraums überschritten hätte, kann insbesondere mit Blick auf den Rang der geschützten Rechtsgüter - Leib und Leben Dritter - und die erheblichen Folgen bei Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs für diese Rechtsgüter nicht ernsthaft die Rede sein. Das betrifft sowohl die Einschätzung der Bedeutung des Gefährdungspotentials, welches von Fahrern von Luftfahrzeugen i. S. d. § 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 und 5 LuftVG ausgeht, als auch die Frage nach der Eignung und Erforderlichkeit der ergriffenen Maßnahmen. Insbesondere ist es nicht verfehlt, im gesetzgeberischen Ausgleich von staatlicher Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG und Freiheit der Entfaltung des Einzelnen mit Blick auf die Möglichkeiten eines Piloten, auch die eines Piloten für einmotorige Flugzeuge, luftsicherheitsrechtliche Anforderungen vorsätzlich selbst oder durch Manipulation Dritter außer Acht zu lassen, von einem relevanten Gefährdungspotential auszugehen, das ebenso eine Überprüfung erfordert wie das Gefährdungspotential derjenigen, die in nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Verkehrsflughafens tätig sind und für die eine entsprechende Überprüfung seit langem vorgesehen ist (§ 29d LuftVG a. F.). Das begrenzte Gewicht und die begrenzte Reichweite von einmotorigen Flugzeugen bis 2000 kg führen ebenso wenig auf eine andere Bewertung wie der Umstand, dass die in den allgemein zugänglichen Bereichen Beschäftigten gegebenenfalls leichtere Zugriffsmöglichkeiten auf große Verkehrsmaschinen haben bzw. Dritten vermitteln können, so dass bei einem Außerachtlassen der Anforderungen an den Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs im Einzelfall extreme Schadensszenarien naheliegen. Der Schluss auf ein deshalb zu vernachlässigendes Gefährdungspotential bei Privatflugzeugführern ist angesichts der Betriebsgefahr, die von einmotorigen Flugzeugen ohnehin ausgeht, und der verbleibenden Einwirkungsmöglichkeiten von Privatpiloten auf die Belange der Sicherheit des Flugverkehrs nicht zwingend. Zudem ist das Erfordernis der (persönlichen) Zuverlässigkeit für Tätigkeiten als Pilot im Luftverkehr seit jeher anerkannt und gesetzlich fixiert (vgl. insbesondere § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LuftVG a. F.). Im gesteigerten Bewusstwerden von Nähe und Grad des Gefährdungspotentials hat der Normgeber lediglich weitergreifend und strenger ausgeformt, was in allgemeinerer Weise bereits galt. Dabei hat er auch durchaus nach gesehenen Risiken differenziert, etwa zwischen den verschiedenen Pilotenlizenzen (§ 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG).
Entgegen dem Verständnis des Klägers ist das Verlangen eines Zuverlässigkeitsnachweises nicht mit einem individuellen Terrorismusverdacht gegenüber allen Piloten verbunden. Vielmehr geht es um einen vorbeugenden ordnungsrechtlichen Erlaubnistatbestand. Wie in anderen ordnungsrechtlichen Zusammenhängen - etwa im Gewerberecht - geht es allein darum, die Erlaubnis für eine Tätigkeit, der ein abstraktes Gefährdungspotential zugeordnet wird, eben wegen dieses abstrakten Gefährdungspotentials von persönlichen Charaktereigenschaften abhängig zu machen und hierauf bezogen eine besonders ausgestaltete Überprüfung zu fordern.
Den rechtsstaatlichen Anforderungen der Bestimmtheit und Klarheit einer gesetzlichen Ermächtigung ist unbeschadet des anfänglichen Fehlens einer Verordnung, die nähere Einzelheiten der Zuverlässigkeitsüberprüfung regelt, genügt. Insbesondere bleibt hinreichend deutlich, unter welchen Voraussetzungen die Erlaubnis für die Tätigkeit eines Piloten zu erteilen bzw. zu widerrufen ist. § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG zielt - wie bereits ausgeführt - auf den Nachweis in einer Bescheinigung der Luftsicherheitsbehörde, dass bei Durchführung einer Zuverlässigkeitsüberprüfung Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit nicht verblieben sind. Dies lässt sich, wie die vorstehenden Ausführungen belegen, ohne Weiteres durch Auslegung ermitteln. Auch die Vorgaben zur Zuverlässigkeitsüberprüfung in § 7 LuftSiG lassen hinreichend klar erkennen, in welchen Fällen die luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit zu bescheinigen ist. Einer weitergehenden gesetzlichen Ausgestaltung der Kriterien, nach denen sich beurteilt, in welchen Fällen Zweifel verbleiben, bedurfte es nicht. Insbesondere schadet es nicht, dass keine Fallbeispiele statuiert sind. Der Begriff der persönlichen Zuverlässigkeit zur Vermeidung eines Gefahrenpotentials ist ein Rechtsbegriff, der zwar der Konkretisierung bedarf. Er lässt sich indes anhand gängiger juristischer Auslegungsmethoden unter Einbeziehung insbesondere der Zielsetzung des Gesetzes und einschlägiger Rechtsprechung zum Begriff der Zuverlässigkeit in anderen ordnungsrechtlichen Zusammenhängen hinreichend präzisieren. Entsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht bezogen auf die in § 29d LuftVG a. F. geregelte Überprüfung von Personen, die in nicht allgemein zugänglichen Bereichen von Verkehrsflughäfen tätig werden wollen, trotz Unwirksamkeit der in § 5 Abs. 2 LuftVZÜV vom 8. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2625, geändert durch Art. 19a des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom 9. Januar 2002, BGBl. I S. 361) angeordneten Regelvermutungstatbestände und Fehlens anderweitiger konkretisierender Vorgaben zur Zuverlässigkeit keine Bedenken gegen die Zuverlässigkeitsüberprüfung geäußert.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 2004 - 3 C 8.04 -, a. a. O.
Gemessen am Zweck des Luftsicherheitsgesetzes erschließt sich insbesondere, dass zuverlässig in luftsicherheitsrechtlicher Hinsicht nur derjenige ist, der die Gewähr dafür bietet, das ihm Mögliche zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, BVerwGE 121, 257.
Mit Blick auf die in Rede stehenden Rechtsgüter ist ein strenger Maßstab anzulegen und ist die Zuverlässigkeit schon dann zu verneinen, wenn bei der erforderlichen Einzelfallbetrachtung geringe Zweifel verbleiben (§ 7 Abs. 6 LuftSiG). Diese müssen freilich über eine vage Verdächtigung hinausgehen und sich auf eine hinreichende Tatsachengrundlage stützen. Das ergibt sich schon aus rechtsstaatlichen Erwägungen. Es müssen sachlich fundierte Anknüpfungspunkte für ein objektives Gefährdungspotential des Betroffenen sprechen. An Hand dieser Maßstäbe hat die zuständige Luftsicherheitsbehörde zu entscheiden, ob die im Einzelfall begehrte Feststellung getroffen werden kann. Ein Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Gewichtung vorliegender Erkenntnisse steht der Luftsicherheitsbehörde dabei nicht zu. Ihre Entscheidung ist vielmehr gerichtlich voll überprüfbar. Der Fall liegt nicht anders als bei Gewerbeuntersagungen sowie bei Erteilung bzw. Widerruf von personengebundenen Konzessionen.
So schon zu § 29d LuftVG: BVerwG, Urteil vom 15. Juli 2004 - 3 C 33.03 -, a. a. O.
Den Anforderungen, die aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgen, ist genügt. Die vorgesehene Zuverlässigkeitsüberprüfung ist geeignet und auch erforderlich, den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs soweit als möglich zu sichern. Dazu reicht es, dass die angegriffene Maßnahme den gewünschten Erfolg fördert und jedenfalls einen Beitrag zur Zielerreichung leistet. Deshalb ist es unbedenklich, dass Sicherheitslücken verbleiben, insbesondere diejenigen nicht erreicht werden, die mit einer ausländischen oder ohne jede Lizenz am Luftverkehr über Deutschland teilnehmen.
Die Forderung eines Zuverlässigkeitsnachweises entspricht auch dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Bei der Gesamtabwägung zwischen Schwere des Eingriffs und dem bereits herausgestellten Gewicht der der Zuverlässigkeitsüberprüfung zugeordneten Gemeinwohlinteressen ist die Grenze des Zumutbaren nicht überschritten. Die gesetzlichen Vorgaben gehen auf eine generalisierende - nicht zu beanstandende - Risikobewertung zurück und berücksichtigen die besondere Sensibilität des Luftverkehrs und das Ausmaß der möglichen Folgen bei einem Eingriff in denselben. Dies gilt auch für Piloten, die bei Einführung der Anforderungen aus § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG bereits Inhaber einer Lizenz waren. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen ein entsprechendes Anwachsen der Widerrufsbefugnis, wenn die erforderliche Zuverlässigkeitsbescheinigung nicht vorgelegt wird, ergeben sich nicht. Das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerte Vertrauensschutzgebot ist nicht verletzt. Gefordert ist eine Gesamtabwägung der berührten Interessen. Eine echte Rückwirkung steht ohnehin nicht in Rede, da nicht gestaltend in einen in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt eingegriffen wird; die mit den geänderten Regelungen verbundenen Rechtsfolgen können und sollen erst nach dem Inkrafttreten der Neuregelungen eintreten. Das gilt namentlich auch im Hinblick auf das Anwachsen der Widerrufsbefugnis aus § 4 Abs. 3 LuftVG. Mit Blick auf die Bedeutung, die der Gesetzgeber dem Anliegen des Gemeinwohls beigemessen hat, ist nichts dagegen zu erinnern, dass er das Interesse bereits tätiger Piloten daran, sich für die Dauer der Gültigkeit ihrer Lizenzen keiner gesonderten Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftVG unterziehen zu müssen, als nachrangig bewertet hat. Dabei ist nicht danach zu unterscheiden, ob die Nichtvorlage der nach neuem Recht für den Erhalt einer Lizenz geforderten Zuverlässigkeitsfeststellung durch die Luftsicherheitsbehörde darauf beruht, dass der Betreffende - wie der Kläger - sich eines Antrages auf Durchführung der Überprüfung enthalten hat oder in einem durchgeführten Verfahren in Tatsachen begründete Anknüpfungspunkte für verbleibende Zuverlässigkeitszweifel offenbar geworden sind. Eine Ausnahme für Inhaber von Altlizenzen liefe - wie bereits oben im Zusammenhang mit der Auslegung von § 4 Abs. 3 LuftVG ausgeführt - in jedem Falle dem legitimen Zweck der Neuregelung und der ihr zugrunde liegenden Gefahreneinschätzung zuwider. Es geht darum, ein gesehenes Sicherheitsrisiko durch eine Überprüfung abzusichern, ob der Betreffende die ausreichende Gewähr bietet, das ihm Mögliche zum Schutz der Sicherheit des Luftverkehrs zu tun. Vergleichbar gewichtige oder gar überwiegende Interessen auf Seiten der Inhaber von Lizenzen, die aufgrund bisheriger Rechtslage erteilt worden sind und die der Gesetzgeber zwingend hätte berücksichtigen müssen, sind demgegenüber nicht ersichtlich. Der Gesetzgeber darf in Ausübung des ihm zustehenden Entscheidungsspielraums jederzeit die Anforderungen an den Umgang mit Fluggeräten zur Erfüllung des ihm obliegenden Schutzauftrages aus Art. 2 Abs. 2 GG verschärfen. Der Sache nach wird von den Inhabern von Altlizenzen nur das abverlangt, was bei Neuerteilung oder Verlängerung von Lizenzen selbstverständlich gilt.
Der Umstand, dass Inhaber ausländischer Lizenzen nicht erfasst werden, ist ebenso unerheblich wie der Umstand, dass nicht auch weitere Bevölkerungsgruppen bei erlaubnispflichtigen Tätigkeiten, wie etwa Kraftfahrzeugführer, einer besonderen Überprüfung unter dem Aspekt der Abwehr terroristischer Angriffe unterliegen. Die Regelungen in § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG und § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG werden dadurch nicht etwa inkonsequent. Der Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist gewahrt. Im Falle einer ausländischen Lizenz ist bereits die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers nicht eröffnet. In den Fällen anderweitiger erlaubnispflichtiger Tätigkeiten - wie dem Führen von Kraftfahrzeugen - liegt dem eine ohne Weiteres nachvollziehbare unterschiedliche Einschätzung der Gefahrenlage für jene Lebensbereiche zugrunde.
Soweit im Zusammenhang mit der geforderten Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG Möglichkeiten zur Erhebung, Speicherung und Weiterverarbeitung personenbezogener Daten eröffnet sind, ergeben sich ebenfalls keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Die in § 6 und § 7 LuftSiG getroffenen Regelungen genügen den besonderen verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) ergeben. Dieses Recht umfasst den Schutz gegen die unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe personenbezogener Daten. Beschränkungen bedürfen einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die zum einen die gebotene Normenbestimmtheit und Normenklarheit aufweisen und zum anderen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen muss.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 und 1 BvR 1254/07 -, DVBl. 2008, 575, m. w. N.
Diesen Anforderungen ist hier genügt.
§ 7 Abs. 7, Abs. 9 und Abs. 11 LuftSiG legen (noch) hinreichend klar fest, welche Daten in welchem Umfang und zeitlichen Rahmen gespeichert werden dürfen. In Abs. 7 geht es um die nach Abs. 3 und 4 erhobenen Daten. In Abs. 9 Satz 2 ist auch hinreichend gekennzeichnet, welche Daten die zum nachträglichen Bericht aufgerufenen Stellen speichern dürfen.
Unverhältnismäßige Beeinträchtigungen sind bei der gebotenen generalisierenden Betrachtung nicht zu befürchten. Dabei ist insbesondere einzustellen, dass die persönlichen Daten des Privatflugzeugführers nicht zwangsweise oder gar verdeckt von der Luftsicherheitsbehörde erhoben werden, sondern die Datenerhebung von der vorherigen persönlichen Entscheidung des Betroffenen abhängt, einer aus präventiven Gründen erlaubnispflichtigen Tätigkeit, hier der Tätigkeit eines Luftfahrzeugführers, (weiter) nachgehen zu wollen. Die mit der Ausgestaltung als Antragsverfahren für den Betroffenen verbundenen Aufwendungen sind zu vernachlässigen. Zugleich bestehen umfängliche Unterrichtungspflichten sowie korrespondierende Auskunftsrechte und verbleiben Rechtsschutzmöglichkeiten im Falle des Streites über die Behandlung von Daten im Einzelfall. Hierdurch relativiert sich das Gewicht der Betroffenheiten entscheidend. Zudem geht es um die Abklärung eines konkreten Gefährdungspotentials aus Anlass einer beabsichtigten (weiteren) Tätigkeit als Pilot, der nach der - wie bereits ausgeführt - verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung des Gesetzgebers abstrakt gesehen ein besonderes Gefährdungspotential zuzuordnen ist. Darin liegt zugleich auch der entscheidende Unterschied zu den Fallkonstellationen, über die das Bundesverfassungsgericht in den Entscheidungen zur sog. Rasterfahndung und zur Kennzeichenerfassung -
Beschluss vom 4. April 2006 - 1 BvR 518/02 -, BVerfGE 115, 320, und Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 und 1 BvR 1254/07 -, a. a. O. -
zu entscheiden hatte.
Auch das gegenüber vergleichbaren Regelungen im Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG) weitergehende Prüfungsprogramm, dem eine höhere Eingriffsintensität beigemessen werden mag, ist mit den besonderen Sicherheitsbelangen des Luftverkehrs und dem möglichen Schadensausmaß von Eingriffen in dessen Sicherheit für höchste Rechtsgüter hinreichend veranlasst. Dies betrifft die begrenzte Gültigkeit der Überprüfung ebenso wie die statuierte Nachberichtspflicht der beteiligten Stellen. Entsprechendes gilt auch für die im Gesetz angelegte Möglichkeit, Erkundigungen beim derzeitigen Arbeitgeber einzuholen. Auch im gegebenen Zusammenhang bestand keine Notwendigkeit für den Gesetzgeber, Fallbeispiele zu konkretisieren. Dies gilt namentlich vor dem Hintergrund der bestehenden Verpflichtung der Luftsicherheitsbehörde auf rechtmäßiges Handeln. So unterliegt es ihrer Kompetenz und Verantwortung, die Informationen, die ihr zur Kenntnis gelangen, anhand der bereits aufgezeigten Auslegungskriterien unter Einbeziehung des Zwecks der Sicherheitsüberprüfung auf ihre Relevanz hin zu überprüfen und gegebenenfalls haltlose Verdächtigungen zurückzuweisen. Bei Streit im Einzelfall ist es dem Betroffenen zuzumuten, sich derjenigen Rechtsmittel zu bedienen, die die Rechtsordnung zur Überprüfung behördlichen Handelns vorsieht.
Bieten die streitigen Regelungen eine verfassungsmäßige Grundlage für die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten im Zusammenhang mit der Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 7 LuftSiG, ergibt sich im Übrigen auch keine Kollision mit den Anforderungen für die Datenerhebung aus § 4, § 4a BDSG bzw. § 4 Abs. 1 DSG NRW.
Gegen die Möglichkeit der Luftsicherheitsbehörde, Daten an die Luftfahrtbehörde zu übermitteln, wie sie nunmehr ausdrücklich in der Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsverordnung geregelt ist, ist ebenfalls nichts einzuwenden. Sie ist notwendige Konsequenz der durch § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i. V. m. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG eingeführten Zweigliedrigkeit der Zuverlässigkeitsüberprüfung von Bewerbern um/Inhabern von Pilotenlizenzen. Hierin ist insbesondere eine unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ausreichende gesetzliche Verankerung für die eventuelle Weiterleitung der Daten zu sehen.
Eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit, Weiteres zur Absicherung der Interessen der Betroffenen gesetzlich zu konkretisieren, ist nach alledem nicht festzustellen. Entsprechend ist nichts dagegen zu erinnern, dass der Gesetzgeber die Regelung weiterer Einzelheiten der Überprüfung nach § 17 Abs. 1 LuftSiG auf die Verordnungsebene verlagert hat und vor Erlass einer solchen Verordnung auf allgemeine Verfahrensregelungen und -grundsätze zurückgegriffen werden musste.
Soweit die Möglichkeit eröffnet ist, Erkenntnisse aus noch nicht abgeschlossenen staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren zu ziehen, ist dagegen auch unter dem Gesichtspunkt der Unschuldsvermutung rechtlich nichts zu erinnern. Der Anwendungsbereich des aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgenden Gebotes der Unschuldsvermutung, das zugleich kraft Art. 6 Abs. 2 EMRK Bestandteil des Bundesrechts ist, ist im Rahmen des § 7 LuftSiG nicht berührt. Denn vorliegend geht es um die Abklärung einer objektiven Gefahrenlage und nicht um eine durch die Unschuldsvermutung verbotene Schuldfeststellung und -zuweisung eines als strafwürdig bewerteten Verhaltens. Diese Abklärung erfordert eine eigene tatsächliche Würdigung derjenigen Umstände, die Anlass zu dem Ermittlungsverfahren gegeben haben, und der bisherigen staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsergebnisse auf ihren Aussagewert für die aufgeworfene Frage, ob Zweifel an der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit verbleiben.
Vgl. zur Berücksichtigung nach § 153a StPO eingestellter Strafverfahren: BVerwG, Beschluss vom 14. Februar 1996 - 1 B 134.95 -, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 75.
Schließlich führt auch die Zweigliedrigkeit der Prüfung der Zuverlässigkeit für Luftfahrer zu keinen unverhältnismäßigen Belastungen. Die gestufte Prüfung hat ihren hinreichend sachlichen Grund in der besonderen Sachnähe der Luftsicherheitsbehörde zu der aufgeworfenen Frage nach der luftsicherheitsrechtlichen Zuverlässigkeit und ihre entsprechende Einbindung bei der Überprüfung der in § 7 Abs. 1 LuftSiG ansonsten aufgeführten Personengruppen. Mit Blick darauf ist den Luftfahrern zuzumuten, erforderliche Mehrkosten selbst tragen und notfalls jeweils Rechtsschutz in Anspruch nehmen zu müssen.
Die für den Widerruf der Lizenzen einschlägigen Rechtsgrundlagen sind auch mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Das gilt namentlich für die im Wesentlichen am 19. Januar 2003 in Kraft getretenen Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. L 355 vom 30. Dezember 2002, S. 1, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 vom 29. April 2004, berichtigte Fassung: ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 3) und die Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 zur Festlegung einer Gemeinsamen Definition der sensiblen Teile der Sicherheitsbereiche auf Flughäfen (ABl. L 221 vom 21. Juni 2004, S. 6). Diese sehen eine Erweiterung der luftsicherheitsrechtlichen Überprüfung auf den Personenkreis der Luftfahrer im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 LuftVG und entsprechende Flugschüler zwar nicht ausdrücklich vor. Sie stellen aber auch keinen abschließenden Maßnahmenkatalog auf. Vielmehr steht es den Ländern nach diesen Verordnungen frei, zur Abwehr der Gefahren für die Luftsicherheit Maßnahmen zu ergreifen, die unter Einhaltung des Gemeinschaftsrechtes strenger sind als die nach EG-Recht vorgesehenen Maßnahmen (vgl. insbesondere Art. 6 Verordnung (EG) Nr. 2320/2002). Schon deshalb ist auch dem Umstand, dass die Kommission in Bezug auf Luftfahrer i. S. d. § 7 Abs. 1 Nr. 4 LuftSiG keinen Handlungsbedarf für europäische Regelungen sieht, nicht etwa eine Indizwirkung dafür beizumessen, dass den deutschen Regelungen eine haltlose Gefahreneinschätzung zugrunde liegt.
Gemeinschaftsrechtliche Grundfreiheiten von Lizenzbewerbern bzw. Lizenzinhabern werden nicht verletzt. Insbesondere liegt kein Fall einer gemeinschaftsrechtswidrigen Diskriminierung vor. Die streitigen Regelungen betreffen die Erteilung deutscher Lizenzen. Die Anforderungen an die persönliche Zuverlässigkeit des Lizenzbewerbes bzw. Lizenzinhabers gilt unabhängig von der Staatsangehörigkeit. Der Umstand, dass Inhaber ausländischer Lizenzen von der streitigen Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht betroffen sind, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Auch die in der rechtlichen Diskussion in Parallelverfahren angebrachten Erwägungen zur sog. Inländerdiskriminierung greifen zu kurz. Mit diesem Schlagwort wird im Kern ein sogenannter reiner Binnensachverhalt problematisiert, der einen von der Anwendung der gemeinschaftsrechtlichen Grundfreiheiten ausgenommenen Bereich darstellt. Nur ausnahmsweise, wenn zugleich direkt oder indirekt grenzübergreifende Bewegungen bzw. ein anderer Auslandsbezug regelnd erfasst wird, kann etwas anderes gelten.
Vgl. hierzu allgemein; EuGH, Urteile vom 27. September 1988 - Rs. C-81/87, Slg. 1988, 5483, und vom 6. Oktober 1981 - Rs. C-246/80 -, Slg. 1981, 2311.
Daran fehlt es hier. Regelungen zu ausländischen Lizenzen enthalten die streitigen Bestimmungen nicht. Auch ist es danach Inhabern deutscher Lizenzen unverändert möglich, ausländische Lizenzen zu erwerben und im entsprechenden Umfang wie ausländische Inhaber ausländischer Lizenzen am Luftverkehr in Deutschland teilzunehmen.
Der angefochtene Bescheid ist auch mit seinen übrigen Regelungen rechtmäßig. Rechtsgrundlage für das Herausgabeverlangen ist die Regelung des § 52 Satz 1 VwVfG NRW. Ein Grund, den Kläger trotz des erfolgten Widerrufs im Besitz des Luftfahrerscheins zu belassen, bestand für die Beklagte nicht. Die Festsetzung der Kosten genügt den gebührenrechtlichen Vorgaben (vgl. Abschnitt IV Nr. 1 i. V. m. Abschnitt VII Nr. 38 des Gebührenverzeichnisses zur LuftKostV). Da es vorliegend nicht um Kosten aus Anlass einer Zuverlässigkeitsüberprüfung geht, sondern um solche aus Anlass einer Amtshandlung nach dem LuftVG - hier Widerruf einer Luftfahrerlizenz - ist es auch unerheblich, dass im Zeitpunkt der Kostenfestsetzung eine Verordnung nach § 17 Abs. 2 LuftSiG über die Kostentragung bei Zuverlässigkeitsüberprüfungen noch nicht erlassen war.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision wird zugelassen. Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen in Bezug auf die Frage vor, ob mit der Erweiterung der Erteilungsvoraussetzung durch § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 Alt. 2 LuftVG i. V. m. § 7 LuftSiG zugleich die Befugnis nach § 4 Abs. 3 LuftVG angewachsen ist, bereits zuvor erteilte Luftfahrerlizenzen zu widerrufen, wenn der Luftfahrer die neu geforderte Entscheidung über seine luftsicherheitsrechtliche Zuverlässigkeit auf der Grundlage einer Zuverlässigkeitsüberprüfung nicht herbeiführt. Dies gilt zumal vor dem Hintergrund, dass das OVG Berlin-Brandenburg - wenngleich nur in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - unter näherer Begründung einen von den hier tragenden Erwägungen abweichenden Standpunkt vertreten hat. Erwägungen zur fehlenden grundsätzlichen Bedeutung von Übergangsrecht greifen angesichts der zeitlichen Reichweite der vorliegend denkbaren Konstellationen nicht.

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